Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
Содержание номера 

Цирковое представление «Административная реформа»
Кто и как приватизирует государственные функции

Александр Романихин

Проект Закона «О саморегулируемых организациях», внесенный в Госдуму летом этого года, был принят уже в октябре в первом чтении. В числе его соавторов большая группа депутатов во главе с бывшим председателем комитета Думы по собственности Виктором Плескачевским.

Принятие законопроекта радостно воспринято российскими либералами. В частности, Григорий Томчин, который до недавнего времени руководил комитетом Думы по экономической политике и предпринимательству, а также председательствовал в Санкт-Петербургском отделении СПС, отметил, что «после поддержки закона депутатами можно говорить, что административная реформа становится реальностью». Григорий Томчин, видимо, будучи человеком весьма осведомленным в таких делах, даже точно подсчитал снижение коррупционной нагрузки на бизнес от принятия закона: «Коррупционная составляющая снижает эффективность бизнеса почти на треть, а передача на уровень саморегулирования процедур выхода на рынок и вывода с него недобросовестных участников удешевит эту нагрузку вдвое».

В декабре 2003 года первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что их министерство подготовило поправки в законы об оценочной и аудиторской деятельности. Минэкономразвития хочет вывести эти виды деятельности из-под государственного контроля, передав соответствующие полномочия саморегулируемым организациям. В ближайшее время «по целому ряду отраслей будут приняты решения по упразднению надзорных и контрольных функций государства и передачи их саморегулируемым организациям». Законопроект «О саморегулируемых организациях» (СРО) преподносится как весьма прогрессивный, демократичный и необходимый для административной реформы. Появление такого закона объясняют необходимостью защиты интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, а также усиления их ответственности перед потребителями. Так ли это?

Прежде всего необходимо отметить, что ни в одной стране мира нет подобного закона. К тому же и название его нелепое. Любой хозяйствующий субъект является саморегулируемым, а действующий Федеральный закон «О некоммерческих организациях» создает правовую основу для объединения юридических лиц в союзы, ассоциации и партнерства.

В статье 3 законопроекта сказано, что «Саморегулируемыми организациями признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организацииѕ», что совершенно бессмысленно. Зачем же нужен такой закон? Если внимательно прочитать законопроект, то многое проясняется. В статье 3 далее сказано, что «Некоммерческая организация признается саморегулируемой организацией лишь при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом признакам и требованиям в совокупности». В том числе потребуется перерегистрация существующих некоммерческих организаций, которые захотят получить ныне «избыточные» государственные полномочия. Вот в этом и заключается цель законопроекта. Только избранные смогут попасть в государственный реестр.

В статье 2-й отмечено, что некоммерческая организация для получения статуса СРО должна иметь «механизм обеспечения ответственности ее участников перед потребителями». По сути дела, потребуется страховка – имущественный ценз для получения права называться СРО. При таком подходе появятся и выживут некоммерческие организации, опирающиеся на финансовый и административный ресурс.

В статье 4-й законопроекта говорится, что «Саморегулируемая организация разрабатывает и устанавливает обязательные для выполнения всеми своими участниками правила и стандарты предпринимательской или профессиональной деятельности». Статья 5-я законопроекта о СРО предусматривает и обязательное членство: «Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в СРО для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности». Эта норма относится к лицензируемым видам деятельности, так как планируется заменить лицензирование обязательным членством в уполномоченных на то структурах.

Участники рынка ценных бумаг хорошо знают, к чему привело такое обязательное членство, установленное в 1996 году. Оно противоречило Закону «О рынке ценных бумаг», но эту практику поощрял бывший руководитель ФКЦБ Дмитрий Васильев. Еще немного, и уполномоченные структуры получили бы права по лицензированию профессиональных участников рынка. Новому руководству ФКЦБ удалось преодолеть негативные тенденции. Владимир Путин подписал указ об отмене обязательного членства. Естественно, что это не выгодно структурам, объединяющим участников рынка ценных бумаг, в частности ПАРТАД, председателем совета директоров которой является автор обсуждаемого законопроекта Виктор Плескачевский.

Вызывает удивление и положение статьи 3 о критериях отнесения некоммерческой организации к СРО. Отмечено, что необходимо «объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее участников не менее 10 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности». Получается, получить статус СРО, к примеру, в сфере российского машиностроения или металлургии, а потом и правила свои в отрасли устанавливать сможет любая структура, объединившая «10 субъектов предпринимательской деятельности».

Во всех государствах создание ассоциаций и союзов происходит без всяких специальных законов, а в России пытаются ввести искусственные ограничения, чтобы передать государственные полномочия тем структурам, которые опираются на финансовый и административный ресурс крупного капитала. В этом смысле обсуждаемый законопроект напоминает известный Закон «О кооперации», который дал мощный импульс развитию в СССР системной коррупции. Тогда тоже говорили о развитии производства и инициативы, а на практике все выродилось в перетекание государственных ресурсов в карманы отдельных граждан. Наиболее успешные кооперативы создавали партийные и комсомольские функционеры. Они делали деньги из государственного бюджета. За свои «услуги» кооперативы по договоренности с руководством государственных предприятий назначали произвольно высокие цены, а затем делили с ними бюджетные средства. Главный автор законопроекта о СРО должен хорошо знать все это. В августе 1988 года Виктор Плескачевский создал один из первых кооперативов Ленинграда — «Алтус».

Как отмечалось, законопроект под лозунгом административной реформы передает СРО право устанавливать обязательные правила и стандарты деятельности для своих членов, контролировать их выполнение, выносить решение об их нарушении и налагать на предприятия штрафы. Естественно, подобное совмещение функций в одной организации чревато злоупотреблениями, тем более что СРО получат право оказывать платные услуги. Фактически делается попытка подмены органов исполнительной власти, но только взятки будут заменены легальным перечислением в СРО вступительных, членских и целевых взносов, а также платой за «услуги». Предприятия поставят в такие условия, что они будут вынуждены платить руководству СРО дань и играть по устанавливаемым ими правилам.

В конце 2002 года был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», который ввел новый институт – те же саморегулируемые организации, но арбитражных управляющих. Теперь право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность передано соответствующим СРО. Прежде арбитражные управляющие были самостоятельными субъектами правоотношений, теперь необходимо членство в одной из СРО.

В июле 2003 года в соответствии с Законом «О несостоятельности (банкротстве)» правительство утвердило ряд новых правил, касающихся проведения СРО проверки деятельности своих членов. Эксперты считают, что такие проверки приведут к раскрытию коммерческой информации о кредиторах и контрагентах должника. Кто будет нести ответственность за разглашение коммерческой, а в ряде случаев и государственной тайны? Непонятно также, каким образом будет осуществляться контроль регулирующего органа за деятельность СРО. Все идет к тому, что СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых будет направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства.

Заместитель председателя Высшего арбитражного суда Василий Витрянский следующим образом охарактеризовал роль СРО арбитражных управляющих: «Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер, - очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия». Василий Витрянский также отметил, что решение о введении нового института СРО было крайне неудачным, так как эта организация не является финансово самостоятельной. «Это бизнес, который нуждается в деньгах. Вы знаете, какую сумму вознаграждения они требуют с должника? 2-3 тыс. долларов. СРО «горят синим пламенем», им нужны спонсоры».

Конкурентное преимущество получают СРО, которые имеют сторонние источники финансирования или административную поддержку. Крупный бизнес уже готовится занять позиции на рынке арбитражного управления. Еще 25 сентября 2002 года бюро правления РСПП приняло решение поддержать инициативу создания профессиональной саморегулируемой организации арбитражных управляющих под эгидой РСПП. Одобрено создание Некоммерческого партнерства «Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих». Кто же вошел в состав учредителей этой организации? Василий Шахновский (ЮКОС-Москва), Александр Мамут (Тройка Диалог), Алексей Мордашов (Северсталь-групп), Владимир Потанин (Интеррос), Анатолий Чубайс (РАО «ЕЭС»), Аркадий Вольский (РСПП), Каха Бендукидзе (ОМЗ), Михаил Фридман (Альфа-групп) и ряд других представителей крупного бизнеса. Бизнесмены из РСПП в главе организации поставили бывшего директора ФСФО Георгия Таля.

Арбитражный управляющий Александр Тарантов в статье «На пороге третий передел собственности» (Еженедельник «Экономика и Время» №40 от 1 декабря 2003 года) пишет: «Какой там закон, когда выдвигать кандидатуру управляющего, платить за него страховку и проверять его работу будут не суд и не Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства, а некая общественная организация! Заплатил в СРО, сколько требуется, и получай целый завод в личное владение. И никто при этом ничего сказать не сможет — ведь все по закону».

Норма закона о банкротстве, обязывающая арбитражных управляющих перерегистрироваться и стать участниками СРО, а также застраховать в этих организациях свою материальную ответственность, вступила в силу с 3 декабря 2003 года. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству даже обратилась по этому поводу в Высший арбитражный суд, чтобы прояснить сложившуюся ситуацию. Ведь по закону о банкротстве арбитражным судам придется отстранить от занимаемых должностей всех арбитражных управляющих, не вошедших в СРО. Хотя их назначали эти же суды. Вот к каким коллизиям приводит принятие непродуманных законов.

Василий Витрянский справедливо отмечает: «Если раньше можно было говорить об ангажированности отдельных арбитражных управляющих, то теперь будут созданы целые организации с аналогичными целями. На Западе политика направлена на повышение независимости арбитражных управляющих, а у нас — наоборот.

Наше отношение к СРО резко отрицательное. Они являются центром своеобразного бизнеса на костях должника. Заведомо известно, что большая часть средств должника "уйдет" на оплату труда организаций, аккредитованных при соответствующих СРО».

Правительство сейчас рассматривает возможность передачи функций регулирования в секторе аудита и бухучета: а также лицензирования аудиторов от Минфина к саморегулируемым организациям аудиторов. Примечательно, что бюро правления РСПП уже решило создать Национальную организацию по финансовому учету и отчетности, чтобы она взяла на себя функции Минфина по «методологическому обеспечению бухучета».

При всех своих недостатках Минфин — федеральный орган исполнительной власти. Он независим от аудиторов, и оснований для получения от Минфина объективных решений куда больше, чем от СРО, которые окажутся подконтрольны крупным аудиторским компаниям. Естественно, что крупнейшие аудиторские компании, создавшие СРО, пролоббируют введение в них обязательного членства.

Недавно начальник управления государственной службы Минэкономразвития признал: «Если мы убираем механизм лицензионного контроля и вводим механизм контроля со стороны СРО, очевидно, что членство в ней становится обязательным».

Передача «избыточных» государственных функций различным новообразованиям принимает просто какой-то обвальный характер. В декабре текущего года в правительственную комиссию по административной реформе внесено предложение о передаче СРО полномочий Минтруда по надзору за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Естественно, что различные структуры, например, Национальная лига управляющих и другие, весьма заинтересованы в получении таких полномочий.

Апологеты закона о СРО весьма часто ссылаются на необходимость его принятия и в связи с передачей «общественности» разработок технических регламентов. Федеральный закон «О техническом регулировании» действует с 1 июля 2003 года. Он был представлен депутатам как необходимое условие вступления России в ВТО, а также как инструмент борьбы с бюрократизацией сферы стандартизации и сертификации. Однако что мы имеем на практике?

Этот закон практически не работает, т.к. для его реализации требуется внести поправки примерно в 90 других законов. Их предстоит согласовать примерно с 40 министерствами и ведомствами. Правительство должно также принять программу разработки свыше 330 технических регламентов. В 2004-2005 годах предполагается разработать более 200 из них. Не обошлось и без дополнительной нагрузки на бюджет – уже в 2004 году бюджетные расходы на разработку технических регламентов составят 110 млн. рублей.

Под лозунгами устранения административных барьеров в сфере технического регулирования создается новая, не существовавшая ранее бюрократическая надстройка. Правительство поручило Госстандарту совместно с другими федеральными органами исполнительной власти до 20 января 2004 года внести проект постановления правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования». Оно предусматривает создание Межведомственной комиссии по вопросам аккредитации в области технического регулирования. Но это еще не все. Планируется создать Российское Бюро по аккредитации — новую некоммерческую организацию. Аккредитация теперь будет осуществляться на основе самофинансирования, то есть самими заявителями. Бюро будет весьма привлекательным местом работы отставных чиновников. Несложно догадаться, кто возглавит главное в сфере технического регулирования СРО, которому отводится роль нового «независимого» национального органа по стандартизации.

Основной идеей закона о техническом регулировании является передача контроля над качеством производимых товаров и услуг соответствующим СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов производства. Государство будет контролировать только соблюдение основных правил производства, описанных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений правительства и указов президента страны. Готовить и обсуждать технические регламенты, отраслевые стандарты, по замыслу авторов законопроекта, должны будут пресловутые СРО. Как же происходит подготовка технических регламентов?

Во-первых, создана новая «кормушка» — часть технических регламентов готовится за счет средств федерального бюджета. Вокруг министерств и ведомств вьются различные структуры, пытаясь попасть в список разработчиков технических регламентов, финансируемых из федерального бюджета. Во-вторых, созданы прекрасные условия, чтобы крупный бизнес создавал технические регламенты «под себя». Допустим, предстоит подготовка технического регламента «О безопасности шариковых ручек». Крупнейшему производителю таких ручек далеко не безразлично, какие нормы будут заложены в этот регламент. Например, количество обязательных испытаний может существенно повлиять на стоимость конечного изделия и соответственно на его конкурентоспособность. Поэтому они создают «Союз производителей шариковых ручек» и затем от имени этой «саморегулируемой» организации готовится тот технический регламент, который нужен конкретному «шарикопроизводителю».

Большинство существующих отраслевых союзов являются нищими структурами и не смогут противостоять натиску олигархов. Как отметил один из бывших советских министров, «отраслевые союзы в России весьма независимы». И, улыбнувшись, добавил: «От них ничего не зависит». Так вот, теперь появятся СРО — олигархические союзы. Только зависеть они будут не от мнения большинства представителей отрасли, а от своих заказчиков – представителей крупного капитала. Промышленность вместо нормальных ГОСТов, нормы которых в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, будет жить по устраивающим отдельных предпринимателей техническим регламентам. Сколько понадобится им обязательных испытаний, столько в регламент и запишут. А потом будут эту норму лоббировать в Госдуме, предствляя мнение собственной СРО в качестве мнения отрасли.

Сегодня влияние и возможности российских отраслевых союзов невозможно даже сопоставить с крупными компаниями. Например, российский машиностроительный союз совсем не похож на машиностроительный союз Германии, где имеются глубокие традиции самоорганизации бизнеса. Его даже сложно сопоставить по реальным возможностям, например, с компанией ОМЗ. Или, что значит союз производителей соков по сравнению с компанией Вимм-Билль-Данн или союз автомобилестроителей по сравнению с владельцами «ГАЗа» и «УАЗа»? Ничего не значит. Если надо, то они десяток таких союзов создадут и пролоббируют придание им статуса СРО.

В стране, которая совершенно не имеет традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет все саморегулирование сводилось к «семибанкирщине», навязывавшей правительству свою волю, пока нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства товаропроизводителей. Поэтому сегодня ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции. Особенно так, как это намечено в законопроекте «О СРО», где они уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия — своих членов за нарушение стандартов. Это абсурдно и весьма вредно в нынешних российских реалиях.

Опасность подобных тенденций понимают многие российские политики. В частности, первый заместитель председателя Совета Федерации Валерий Горегляд так оценивает СРО: «Что такое саморегулируемая организация для большого бизнеса? Это значит, в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут «саморегулироваться» в пользу одного олигарха». Этот взгляд разделяет и глава МАП России Илья Южанов, который считает, что «есть опасения получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать, как она считает нужным».

Николай Арефьев — заместитель председателя комитета Государственной думы, которым руководил Виктор Плескачевский, так оценивает принятие в первом чтении законопроекта «О СРО»: «Сегодня в экономике творится беспредел, поэтому контроль государства за бизнесом надо ужесточать, а не отдавать его в руки организованной преступности».

Отрицательный отзыв на законопроект Виктора Плескачевского дало и Правительство РФ. Руководитель правительственной комиссии по административной реформе Борис Алешин отмечает: «Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности». И далее: «Большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации. К таким федеральным законам можно отнести следующие: «О некоммерческих организациях», «О рынке ценных бумаг» и «О несостоятельности (банкротстве)». В частности, законопроектом нарушается система регулирования и контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами. Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти. Проект федерального закона нуждается в существенной доработке как редакционно, так и по существу. На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает данный проект федерального закона».

Однако авторы законопроекта обошлись без заключения правительства и протащили законопроект в первом чтении.

Сторонники закона о СРО любят спекулировать на слабости российских промышленных союзов и ассоциаций. Действительно, государственная власть по инерции часто игнорирует мнение этих союзов и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Но нельзя же видеть решение проблемы в подготовке законопроекта, который приведет к появлению квазисоюзов, контролируемых олигархами.

Сегодня необходимо обеспечить цивилизованное взаимодействие уже существующих объединений с органами государственной власти, а не создавать кому-то подконтрольные новые структуры. Для решения проблемы необходимо изучать мировой опыт и повышать авторитет действующих союзов и ассоциаций. В Федеральный закон «О некоммерческих организациях» внесены поправки, позволяющие союзам и ассоциациям получать от органов государственной власти информацию по профилю своей деятельности, участвовать в разработке соответствующих нормативных правовых актов, государственных программ, стандартов и иных документов, участвовать в работе коллегиальных органов власти. Такие поправки не навязывают страхование ответственности членов этих союзов перед потребителями и не предполагают никакого финансового ценза для некоммерческих организаций. Все это позволяет укрепить отраслевые ассоциации и одновременно избежать монопольного навязывания условий работы на отдельных секторах российского рынка.

Принятие же закона о СРО будет способствовать появлению механизма «узаконенной коррупции» и раздуванию огромной паразитической бюрократической надстройки над бизнесом. Эта надстройка будет питаться за счет бизнеса, создавая ему препятствия в развитии. При этом выиграет только олигархический капитал, который совместно с чиновничеством будет создавать такие структуры и через них диктовать правила на рынке, устранять конкурентов, делить собственность. Поэтому неслучайно законопроект о СРО поддерживает ряд российских чиновников. С начала 90-х годов они «сидят на чемоданах», наблюдая перманентные и бессмысленные реорганизации министерств и ведомств, вмешательство олигархов в работу органов государственной власти, покупку ими нужных решений. Российские чиновники унижены нищенской зарплатой и вынуждены жить на взятки, размер которых определяется полезностью принимаемых ими решений для конкретных бизнесменов. Разуверившиеся во всем, прекрасно осознавая весь вред от передачи государственных функций различным новообразованиям, они действуют по принципу: «Если с чем-то нельзя бороться, то это надо возглавить». Так действовали некоторые руководители в лихое время первоначального «накопления» капитала. Они также заранее готовили себе «запасные аэродромы» в крупных компаниях, принимая решения в ущерб государственным интересам. Сегодня ситуация весьма схожа, но только чиновники планируют пересесть в кресла руководителей подконтрольных олигархам министерств-кооперативов. Высвобождаемая в ходе административной реформы армия государственных служащих должна будет где-то трудоустраиваться, а олигархические регуляторы рынка в виде СРО окажутся теплым и привлекательным для них местом.

В заключение хотелось бы отметить, что в России почему-то административная реформа свелась лишь к поиску «избыточных» государственных функций. Некоторые «специалисты», которые путают функции с процедурами, насчитали целых пять тысяч таких «функций» государства. Не может быть у государства пяти тысяч функций! Поэтому административная реформа не должна сводиться к радостным утверждениям, к примеру, о том, что «Минсельхоз теперь не будет дегустировать вина - это мы поручим делать СРО дегустаторов вин». Суть административной реформы не в передаче отдельных процедур уполномоченным СРО, а в грамотном проецировании основных функций государства на государственный аппарат управления, а также на концентрации усилий по подготовке и принятию национально значимых решений, выгодных государству, обществу и каждому гражданину России.

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Полезные ссылки  Rambler's Top100