Книга "Почему провалилась "реформа технического регулирования".
Проблемы и решения: какими они видятся специалистам"

Объекты атомной энергетики необходимо вывести
из-под действия
Закона «О техническом регулировании»

Букринский А.М.,
НТЦ ядерно-радиационной безопасности
Госатомнадзора

Сидоренко В.А.,
член-корреспондент РАН,
РНЦ «Курчатовский институт»

                                                                                                           сентябрь 2006 г.

В сферу действия этого закона наряду с другими введена деятельность, связанная с использованием атомной энергии, требующая специфических мер обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Но если введение этого закона является актуальным для многих отраслей национальной экономики, то этого нельзя сказать про область использования атомной энергии, где интересы предпринимательской деятельности не являются определяющими, а высшим приоритетом является безопасность, т.е. применяется принцип прямо противоположный целям закона.

При использовании атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, способных в случае аварий воздействовать на живую природу губительным для нее ионизирующим излучением, возникает специфическая угроза жизни и здоровью людей, окружающей среде, включая животный и растительный мир. Поэтому для безопасного использования атомной энергии необходимо иметь такие подходы к техническому регулированию ядерной и радиационной безопасности, которые бы исключали возможность радиационного воздействия сверхустановленных наукой и практикой допустимых уровней облучения живой природы и радиоактивного загрязнения окружающей среды.

В наибольшей степени противоречие с новым законом проявляется в атомной энергетике, которая способна обеспечивать народное хозяйство самой дешевой электроэнергией с практически неисчерпаемыми запасами ядерного топлива, и с объектами которой связана наибольшая потенциальная опасность. При нормальной работе атомной электростанции все образующиеся при сжигании ядерного топлива вредные вещества не выбрасываются в окружающую среду, а накапливаются внутри оборудования и сооружений реакторной установки и атомной станции.

За счет этого атомные станции оказывают минимальное воздействие на население и окружающую среду. Оно много меньше, чем воздействие источников энергии на органическом топливе, постоянно выбрасывающих в окружающую среду отходы своего производства. Опасность возникает в случае аварий, которые действующей системой технического регулирования должны быть исключены.

Техническое регулирование деятельности в области использования атомной энергии сформировано на базе Федерального закона «Об использовании атомной энергии». В его основе лежит приоритетность безопасности перед любыми другими интересами участников этой деятельности и этим оно отличается от технического регулирования в других отраслях народного хозяйства.

Безопасность обеспечивается за счет тесного взаимодействия эксплуатирующих организаций и независимого от них государственного регулирующего органа, четкого разделения между ними ответственности и создания стимулов для постоянного стремления эксплуатирующих организаций к повышению безопасности. Только на основе такой системы отношений можно избежать тяжелых аварий типа чернобыльской и реализовать огромный экономический и экологический потенциал отрасли.

Действующая в настоящее время система технического регулирования ядерной и радиационной безопасности складывалась в течение более чем 30 лет. Она вобрала в себя огромный опыт создания и эксплуатации ядерных объектов во всем мире, включая опыт чернобыльской и других аварий, и полностью соответствует международной практике, а также таким международным документам, как «Конвенция о ядерной безопасности» и «Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами», к которым Россия присоединилась.

Переход к техническому регулированию в области использования атомной энергии на основе закона «О техническом регулировании» приведет к разрушению эффективно действующей в настоящее время системы и по существу противоречит положениям пункта 4 статьи 3 этого закона, согласно которому «если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации». Такие правила установлены в упомянутых выше конвенциях и реализованы в соответствии с ними в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии».

В соответствии с этим законом государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии осуществляют специально уполномоченные на то Президентом Российской Федерации или по его поручению Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти.

Эти органы в пределах своей компетенции наряду с другими полномочиями разрабатывают, утверждают и вводят в действие обязательные для исполнения нормы и правила в области использования атомной энергии, осуществляют в целях обеспечения безопасности лицензирование деятельности, осуществляют надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия лицензий на право ведения работ, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, надзор за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов.

Кроме того, они проводят экспертизу безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, в том числе с привлечением независимых экспертов, проводят инспекции, связанные с выполнением своих полномочий, контролируют разработку и реализацию мероприятий по защите работников на объектах использования атомной энергии, населения и охране окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии.

Как показал более чем десятилетний опыт деятельности Госатомнадзора России, именно комплексное исполнение всех этих функций единым государственным органом, действующим согласованно с другими государственными органами, позволило обеспечить безопасность российских атомных электростанций и довести её до современного международного уровня.

Важнейшим условием успеха этой деятельности, как показала практика, является формирование условий действия лицензии, предусмотренное Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, принятым в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии». В соответствии с этим порядком на действующих электростанциях постоянно ведется работа по повышению их уровня безопасности.

Этими условиями учитываются индивидуальные особенности каждого конкретного энергоблока и предписываются к исполнению предлагаемые эксплуатирующими организациями меры по повышению безопасности. По новому законодательству такое становится невозможным, поскольку регулирующий орган как таковой вообще ликвидируется, а сохраняющийся орган государственного надзора не может выходить в своей деятельности за рамки, установленные в технических регламентах.

Вместе с тем объекты использования атомной энергии относятся к объектам, срок службы которых превышает 30 - 40 лет, а за это время требования безопасности должны неоднократно изменяться в сторону ужесточения в соответствии с достижениями науки и техники.

В зарубежной практике эта коллизия решается предоставлением соответствующих полномочий государственному регулирующему органу, что соответствует порядку, установленному в России Законом об использовании атомной энергии.
В действующей системе технического регулирования обязательные требования, носящие общий характер, дополняются рекомендациями по способам их реализации, излагаемыми в специально разрабатываемых под эгидой регулирующего органа руководствах по безопасности.

Эксплуатирующие организации, на которых Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» возложена вся полнота ответственности за безопасность, сами принимают решения о конкретных способах реализации обязательных требований. Если эти конкретные технические решения отличаются от рекомендуемых в руководствах по безопасности, то должно быть доказано, что их эффективность не ниже, чем рекомендуемых.

Эти вопросы являются предметом взаимодействия регулирующего органа с эксплуатирующими организациями при лицензировании. Тем самым реализуется рекомендательный принцип реализации обязательных требований технического регулирования, который, как показывает многолетний отечественный и зарубежный опыт, является наиболее эффективным.

Предлагаемая в новом законе система технического регулирования носит предписывающий характер, что приведет к разрушению важнейшего принципа обеспечения безопасности - принципа разделения ответственности и к переносу ответственности с эксплуатирующих организаций на органы, принимающие обязательные для исполнения требования, что по существу означает переход к безответственности.

В зарубежной практике отсутствуют прецеденты, когда бы более или менее детальные технические требования принимались на уровне закона. На уровне закона обычно формулируется требование обеспечить безопасность в самом общем виде, а полномочия устанавливать детальные требования по безопасности возлагаются на регулирующие органы.

При этом в международной практике известны как предписывающие системы технического регулирования, как, например, в США, когда регулирующим органом – Комиссией по ядерному регулированию разрабатываются весьма детальные предписания по обеспечению безопасности, являющиеся обязательными для исполнения эксплуатирующими организациями, так и системы технического регулирования, базирующиеся на применении технических требований, которые сами по себе не носят характер правовых норм, а становятся таковыми только после их принятия регулирующими органами в процессе лицензирования.

Такие требования разрабатываются различными комиссиями и техническими обществами, или самими регулирующими органами в качестве рекомендаций и принимаются эксплуатирующими организациями на добровольной основе. Эксплуатирующая организация может выбрать альтернативные решения, но в этом случае она должна доказать, что их эффективность не ниже рекомендуемых.

Однако во всех случаях арбитром является регулирующий орган и привлекаемые им независимые эксперты. Такая система регулирования носит гибкий характер, является наиболее эффективной и применяется в большинстве европейских стран, включая Германию и Францию, которые имеют наиболее крупную атомную энергетику.

Еще одним важным обстоятельством, мешающим реализации закона «О техническом регулировании» в сфере использования атомной энергии, является тесное переплетение используемых ядерных материалов и технологических производств ядерного топливного цикла в гражданской и оборонной областях деятельности, в то время как новым законом Технические регламенты на оборонную деятельность не распространяются.

По этой проблеме накануне голосования в Государственной думе закона «О техническом регулировании» к депутатам Государственной думы обратилась группа руководителей предприятий и организаций атомной промышленности. В своем обращении они обосновали необходимость вывести из поля действия нового закона деятельность, связанную с использованием атомной энергии. Однако их обращение не привело к желаемому результату.

В декабре 2003 года президент страны утвердил «Основы государственной политики в области ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу». Распространение на объекты использования атомной энергии действия закона «О техническом регулировании» существенно подрывает возможность достижения целей, сформулированных в «Основах государственной политики…».

Письмо аналогичного содержания летом 2004 г. направлялось президенту страны.