Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
Для участников обсуждений: Вход | Регистрация
«ПВ» №15, октябрь 2004  -  cодержание номера 

Минерально-сырьевые проблемы
в свете Закона «О недрах»

Евгений Козловский

вице-президент РАЕН,
доктор технических наук, профессор.


Итоги реформ
Не является большим откровением тот факт, что минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладавший высокой устойчивостью к выживанию, в условиях непродуманного реформирования экономики оказался в критическом состоянии. За последние пятнадцать лет отечественная минерально-сырьевая база умышленно или бездумно разваливалась: добыча полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов, разведанные запасы резко снизились, доля активных запасов от разведанных составляет по железным рудам, меди, свинцу, цинку – 69-78%, никелю, бокситам, титану, апатитам – 60-88%, урану, олову, вольфраму, молибдену – 29-50%, фосфоритам – 25%, калийным солям – 90%. Продолжает расти доля трудноизвлекаемых запасов по нефти (55-60% от разрабатываемых), ряд месторождений газа вступило в стадию падающей добычи.

С 2001 г. ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально – сырьевой базы (МСБ). Это позволило Минфину России из 14,3 млрд. рублей, поступивших в федеральный бюджет на воспроизводство МСБ, выделить из них по целевому назначению всего 41%. А с 2002 г. был упразднён действовавший механизм воспроизводства МСБ, федеральные задачи в области геологии переведены на бюджетное финансирование, и субъекты РФ практически лишились источников инвестирования в изучение недр. Такова динамика событий.
Налицо плохо осмысленная политика государства, ведущая к упрощенческим понятиям в исследовании недр. Государство не имеет долгосрочного плана развития минерально-сырьевого комплекса. Это, безусловно, осложняет и сдерживает развитие экономики страны, что сказывается на ее национальной безопасности. При этом федеральные органы власти не располагают ориентированной на интересы страны концепцией законотворчества в сфере недропользования.

В начале 1990-х годов в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр - государством и недропользователем. В январе 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял Закон «О недрах» и Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» и «Об условиях взимания платежей
за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна», а в 1993 г. – Положение «О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».
Принятые нормативно-правовые акты существенно расширили права пользователей недр, но нанесли непоправимый ущерб государству. И хотя руководители отечественной геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами, упомянутые акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы нефтяных и газовых предприятий, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геолого-разведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых месторождений. Это печально, но факт!

Упомянутые правовые документы были призваны, как пола
гали их создатели, снять ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Однако в со-ответствии с Положением «О порядке лицензирования пользования недрами» вся минерально-сырьевая база, находившаяся в промышленном освоении, была без конкурсов и бесплатно закреплена за теми, кто ее осваивал. Таким образом было передано 64% разведанных запасов нефти, 63% запасов газа, 86% запасов алмазов, 71% запасов золота и т. д. С 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензий. Именно тогда за бесценок частным компаниям были переданы крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а соответствующие предприятия подверглись так называемой «приватизации». При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр, а руководители геологической службы страны проявили свою беспринципность, осложнив и так нелёгкую обстановку в минерально-сырьевом комплексе.

Анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня управления (государство – субъект Российской Феде-рации – недропользователь) показал наличие разноплановых, а иногда и взаимоисключающих задач, в частности при выборе направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Ещё хуже обстоят дела с геологическим изучением недр - основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия - детально изучить недра в пределах своего лицензионного участка.
Надо сказать, что в период перестройки в стране занизили значение региональной геологии, а отсюда систематическое недоизучение геологического строения регионов, рудных и нефтегазоносных районов, последовательное сокращение съёмочных и тематических исследований. Поэтому, используя опыт прежних территориальных геологических организаций, необходимо воссоздать мощные научно-производственные объединения (агентства) в нынешних федеральных округах, а для оперативных поисково-разведочных работ - подвижные партии и отряды, выполняющие целевые задачи. Это серьёзно укрепит главное звено геологии. В составе каждого НПО надо иметь мощный компьютерный центр со спутниковой системой связи «полевая партия - центр» и фонд геологических материалов на электронных носителях. Вместе с тем необходимо сохранить головные институты отрасли и еще оставшихся в них аналитиков, исследователей и прогнозистов. Не секрет, что они переживают глубокий кризис, который не даёт возможности развиваться. Но видна и причина: руководство МПР сделало всё, чтобы дезорганизовать деятельность этих научных учреждений и создать атмосферу неуважения к их деятельности.

Мы неоднократно говорили о необходимости разработки рационального комплексирования различных методов для изучения глубинного строения и трёхмерного моделирования провинций, бассейнов, районов. Этому может способствовать глобальный анализ закономерностей размещения крупных и суперкрупных месторождений, и на его основе разработка экспресс - методик прогноза и оценки месторождений. Таким образом, возникает необходимость пересмотра концепции формирования федеральных программ для исследования недр и в области недропользования.
Решение этих и других важнейших задач во многом зависит от законодательной базы. А она, как отмечалось, лишена должной концептуальной основы.

Полузакон о недрах
Сейчас в Госдуме рассматривается проект нового Закона «О недрах». Чему он, как и ныне действующий закон, посвящен? Недропользованию! Но подобный правовой акт должен регламентировать исследования недр и недропользование. Ведь недропользование – это только 30% от общего объёма геолого-разведочных работ. А 70% приходятся на изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ, - и это самая интеллектуально насыщенная область. Но если мы говорим об использовании месторождений, то их в нераспределённом фонде недр практически не осталось. А вот о 70% работ в проекте закона сказано скупо, неполно, и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы его авторами. А ведь она требует устойчивого и целевого финансирования. Нас могут отправить по этому вопросу к закону о налогах. Но ведь мы знаем, единый источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы ликвидирован, что практически добивает и геологию и не позволяет решать главную задачу – обеспечение потребности страны в минеральном сырье на перспективу.

В законах «опорные» определения должны быть юридически однозначны. Однако в действующем Законе «О недрах» нет даже раздела «Термины и определения», то есть отсутствует трактовка основных понятий, используемых в этом серьёзном нормативном акте. Нет, к примеру, определений таких важных понятий, как «горный отвод» и «участки недр», что осложняет определение статуса пограничных частей залежи. Для этого необходимо дать чёткое определение горного и геологического отводов, горноотводного акта, их роли при изучении и освоении месторождений. Необходимо обратить внимание на такие понятия, как «месторождение», «коммерческое открытие», «экспертные конкурсные комиссии» и др.
В связи с упрощённой процедурой лицензирования месторождений общераспространённых полезных ископаемых для субъектов РФ велик соблазн ввести в этот перечень как можно больше наименований. Учитывая это, может стоит отказаться от таких понятий, как «общераспространённые полезные ископаемые» и «участки недр регионального значения».

Замечу, у специалистов вызывает возражение само определение понятия «недра». Например: почему их верхней границей должна служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь нередко сама почва является полезным ископаемым! И почему недра простираются «до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»? Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же именно мантия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вулканизм и др.), прямо воздействующих на среду обитания человека. В Законе «О недрах» есть фраза «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространствоѕ». Отсюда, недра отождествляются с подземным пространством, а с другой – определяются как часть разреза земной коры, которая, помимо прочего, включает в себя подземное пространство.
Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление государственной собственности фонда недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным их использованием и охраной, а также совершенствование государственной политики пользования недрами. Однако предлагаемым проектом закона порядок предоставления права пользования недрами, по сути, исключает возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий по владению, пользованию и распоряжению государственным фондом недр, определенных в ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Необходимо отказаться от экономически и юридически несосто-ятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра как собственность федеральную и собственность субъектов Российской Федерации. Представляется также опасной попытка ограничить собственность субъектов Федерации «общераспространёнными полезными ископаемыми» (то есть воспроизвести модель разграничения собственности на землю), и включение недр в сферу собственнических, имущественных отношений. Недра должны быть, как отмечалось выше, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения. Организация конкурсов и аукционов по их продаже исключительно в плоскости гражданско-правовых отношений, как это предлагается МЭРТ, кажется сомнительной, тем более что ни в одной стране мира подобной практики не существует. Для контроля над использованием недр государство должно иметь административные возможности, строго оговоренные законом. При этом следует иметь в виду, что перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые отношения может привести к фактической передаче недр в частную собственность.

Но есть и политические аспекты обсуждаемой проблемы. Государственная собственность на недра - основа развития государства. Ст. 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». В ст. 9 сказано: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». А в ст. 17 говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Поэтому на законном основании, а не только по совести следует признать, что всё население страны, включая и будущих граждан России, имеет право на долю национального богатства, в том числе созданного трудом предшествующих поколений россиян. Вот эти то положения Конституции в проекте Закона «О недрах» не получили чёткого отражения. А ведь они основополагающие.
Министерство природных ресурсов и Минэконоразвития намерены добиваться того, чтобы оформление, выдача и отзыв лицензий были прозрачными и исключалась бы возможность субъективного подхода. При этом МПР добивается закрепления в законодательстве перехода от конкурсной к аукционной системе выдачи лицензий. По мнению министра Ю. Трутнева, аукционный принцип более объективен, чем конкурсный, допускающий волюнтаризм чиновников. К тому же аукцион, как он считает, рыночный механизм, который обеспечивает максимальную плату за использование недр. МПР предполагает сконцентрировать внимание и на статье действующего законодательства, которая позволяет выдачу лицензии на геологическое изучение недр без конкурса.

Предлагаемая замена лицензионной (разрешительной) системы предоставления права пользования недрами на договорную, применяемую в ряде зарубежных государств, требует продуманного и взвешенного подхода, поскольку она имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Нам представляется, что она может быть использована для крупных и уникальных месторождений полезных ископаемых, освоение которых требует больших капиталовложений, гарантий для инвестора, которые может определить договор, заключаемый между предприятием и государством, как собственником недр. При этом договор даёт возможность учесть пожелания инвестора по технологии разработки месторождения, решению социальных и экологических проблем. Но следует учитывать, что заключение договоров требует длительной подготовки, переговоров и согласований. Поэтому особое значение следует придать выработке стандартов при освоении «рядовых» месторождений.

Вместе с этим переход с лицензионного на договорный порядок предоставления права пользования недрами влечёт за собой и реформирование системы административного обеспечения этого процесса. В целом обеспечить защиту интересов государства при заключении договоров значительно сложнее, чем при разрешительной системе предоставления права пользования недрами.
Законодательство о недрах должно предусмотреть также создание условий для привлечения негосударственных инвестиций для геолого-разведочных работ. Редакция закона должна однозначно определить содержание и порядок утверждения стандартов, норм и правил в сфере недропользования и охраны окружающей среды с учетом норм и принципов международного права. Это вытекает из постановлений Конституционного суда РФ (№ 1-П от 09.01.1998 г. и № 10-П от 07.06.2000 г.), в которых, в частности, указывается, что недра, лесной фонд, другие природные ресурсы «ввиду их жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляют собой публичное достояние многонационального народа России, являются государственной собственностью особого рода и имеют специальный правовой режим».

Отсюда следует, что если источником финансирования деятельности, связанной с пользованием недрами, являются средства государственного бюджета, то такого рода деятельность осуществляется на основании государственных контрактов, а при использовании средств пользователей недр - на основании договоров (соглашений).
Бытует мнение, что одинаковый для всех месторождений принцип налогообложения неэффективен и должен быть заменён дифференцированной ставкой, увязанной с качественными характеристиками месторождения. В целом это правильно. Однако остаются сомнения, что принцип дифференциации таит в себе возможность субъективного подхода. Так дифференцированная ставка налогообложения, если она не будет иметь чётких параметров и будет устанавливаться чиновником, в России, как это часто бывает, работать не будет. Таким образом, должны быть разработаны общие правила, основываясь на которые в приложениях к лицензии можно оговаривать параметры конкретного месторождения и эффективную его эксплуатацию.

Обсуждаемым законопроектом предусмотрена также возможность предоставления участков недр на условиях соглашений о разделе продукции и договоров концессий. Принцип СРП определяет долговременные «правила игры» для государства и инвестора, а это важно в условиях постоянно меняющейся нормативно-правовой базы российского законодательства в области недропользования и налогообложения. Работая на условиях СРП, государство, казалось бы, имеет возможность утверждать программы, контролировать любые аспекты работы инвесторов, получать информацию. Но возникли и проблемы: это применение международных и российских норм и стандартов, экологическая безопасность и ответственность сторон, землепользование, консервация и ликвидация объектов после завершения нефтегазодобычи, утилизация излишков имущества и другие. Законодателям следовало бы тщательно разобраться со злоупотреблениями, которые были допущены при реализации действующих проектов на основе СРП.

На сегодняшний день в связи с СРП упоминается около 30 месторождений. Реально на условиях соглашения о разделе продукции реализуются три проекта – «Сахалин-1», «Сахалин-2» и разработка Харьягинского месторождения. В разные годы Госдума, президент и правительство утверждали несколько списков месторождений, освоение которых может вестись на условиях соглашения о разделе продукции, в том числе Штокмановское, Приразломное месторождения и залежи Каспийского шельфа. И всё же, чтобы застраховаться от проволочек с началом работ, в законодательство необходимо внести условие, по которому режим СРП должен пересматриваться, если в течение года не было осуществлено никаких капиталовложений.
Вместе с тем главной претензией к инвесторам, участвующим в СРП, является их стремление к завышению себестоимости проектов. Поэтому буквально по всем направлениям деятельности на основе СРП нужны нормативные акты. СРП нуждается в чёткой регламентации для максимального привлечения российских подрядчиков, вопросов таможенного, пограничного регулирования и др. Не решены для СРП вопросы своевременного возмещения НДС, создания региональных систем предупреждения чрезвычайных ситуаций и системы государственного экологического мониторинга, компенсации ущерба биоресурсам.

Надо признать, что государство потеряло контроль над состоянием разработки месторождений. Добыча на большинстве месторождений ведется без учета проектных документов, а при их наличии зачастую в противоречии с ними. Отсюда следует, что необходимо обеспечить согласованную деятельность Минпромэнерго и МПР России в области экспертизы проектной документации и контроля за разработкой нефтяных и газовых месторождений. Это важнейшая проблема!
Выявление и разведка месторождений — процесс с высокими рисками, процесс долгосрочный, требующий огромных инвестиций. Выполненный в ИГНГ СO РАН анализ показал, что на распределенном фонде недр в ХМАО и Томской области такие компании, как «ЛУКОЙЛ», «Сургутнефтегаз»,. «ЮКОС», восполнять запасы не в состоянии. Практически объектов, на которых можно выявить новые значительные залежи и месторождения нефти и газа, не осталось.
Между тем переоценки прогнозных ресурсов показывают, что в период до 2020 года на территории и акватории России необходимо выявить и разведать месторождения с запасами нефти свыше 10 млрд. тонн и газа свыше 19 трлн. м3. Подготовка запасов 1 тонны нефти в среднем по стране будет стоить $2.8, а 1 тыс. м3 газа - $0.93. Общие ассигнования в геолого-разведочные работы должны составить свыше $47 млрд. Они должны быть сконцентрированы в первую очередь в Западной и Восточной Сибири, Республике Саха (Якутия), на шельфах российских морей.

Следует чётко представлять, что если эти задачи не будут решены, выполнение Энергетической стратегии России сорвется, что не позволит обеспечить нормальное развитие экономики страны после 2020 года. Такова реальность.
Определено, что финансирование работ по региональному изучению территории России, научному обоснованию программы лицензирования недр и ее сопровождению должны выполняться за счет средств федерального бюджета. Всем ясно, кроме правительства, что последние годы эта работа велась неудовлетворительно: выделяемые в бюджете средства недостаточны, конкурсы на проведение этих работ запаздывали, а финансирование систематически срывалось, что приводило к снижению качества и, естественно, удорожанию работ. Основой деятельности МПР стали не геологическая целесообразность, а административные решения и личная предрасположенность чиновников к тем или иным компаниям. Всё это явилось следствием отсутствия должной законодательной базы в сфере исследования недр.
Известно, что добывающие компании нарушают технологические схемы и режимы разработки месторождений. Подсчитано, что только увеличение коэффициента нефтеотдачи с 0,24 до 0,4 повлечёт за собой дополнительное увеличение добычи нефти до 70-80 млн. т. Прямое отношение к этому имеют глубина и сложность переработки нефти-сырца. Глубина переработки нефти в России составляет сегодня около 69%, тогда как за рубежом – 85-90%. Коэффициент сложности переработки на российских НПЗ в прошлом году составил в среднем 2,85 против 6,5-9,5 на Западе. Отсюда большая доля топочного мазута в валовом объеме конечных продуктов и низкое качество моторных топлив, не отвечающих мировым стандартам. По мнению специалистов, увеличение глубины переработки на 10% будет эквивалентно росту добычи нефти на 20 млн. т. в год. Вот уже второе десятилетие объемы производства утилизированного попутного нефтяного газа застыли на отметке 70-74%, а ежегодные потери природного газа превышают 8 млрд. м3. Доля первичных энергоресурсов в переводе на единицу российского ВВП в 3-5 раз превышает аналогичный показатель развитых государств.

Между тем эти и другие показатели можно регулировать законодательно. Например, увязать квоту на экспорт нефти и нефтепродуктов с глубиной переработки, воспроизводством запасов, среднегодовыми показателями по фонду эксплуатационных скважин. В качестве определяющих показателей доступа недропользователей к аукционам на право добычи углеводородного сырья следовало бы зафиксировать уровень налоговых платежей и объемы средств, выделенных на восполнение добытого минерального сырья. Законодательно можно было бы решить и проблемы по доступу к газотранспортным магистралям, усовершенствовав и оптимизировав регламент обеспечения доступа производителей (поставщиков) газа, включая и поставки на экспорт через систему единого экспортера. Вывод: думать надо!
Более объективному подходу к созданию законодательной базы минерально-сырьевого комплекса должна способствовать новая классификация запасов сырья. Она получила поддержку практически во всех ведомствах. Принцип построения классификации в целом правильный: она построена по трехмерной сетке, осями которой являются геологическая изученность, экономическая эффективность и подготовленность к промышленному освоению.

Как отмечалось, обнародованные министром Ю. Трутневым взгляды на систему недропользования в целом укладываются в идеологию законопроекта Минэкономразвития, заключающейся в отказе от административно-правовых отношений государства и недропользователя в пользу гражданско-правовых, в постепенном переходе от разрешительной практики к договорной. Согласно новому законопроекту « О недрах» приобретение прав на недропользование будет осуществляться через аукционные торги. Законопроект также предусматривает замену плоского НДПИ новой схемой дифференцированных платежей. Но всё ли продумано? Так, по расчетам МПР, в ближайшие 10 лет для достижения относительного баланса между темпами добычи полезных ископаемых и воспроизводством их запасов российским нефтегазовым компаниям необходимо инвестировать в геологоразведку не менее $30 млрд., т. е. по $3 млрд. в год. В 2003 году, по данным того же министерства, объём финансирования геолого-разведочных работ на углеводородное сырье составил примерно $1,3 млрд., из них около $ 200 млн. – из федерального бюджетов субъектов Федерации. Такова реальность!

Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценки запасов. Несмотря на то что действующим Законом «О недрах» (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение, порядок проведения такой экспертизы Правительством России до сих пор не установлен. Отсюда следует, что необходимо ускорить создание единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения объективной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчета и оценки запасов.
В нынешнем Законе «О недрах» требования к разработке месторождений определены в самом общем виде без учёта особенностей освоения месторождений разных видов полезных ископаемых. В связи с этим в новом законе должны найти отражение этапность освоения месторождений, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над деятельностью.

Известный нефтяник В.Гарипов полагает, что проект разработки месторождения — это документ, который должен прилагаться к лицензии для обязательного исполнения. У нас он утверждается Центральной комиссией по разработке. В соответствии с этими проектами добыча нефти в прошлом году должна была составить в России 340 млн. тонн, а добыто на 80 млн. тонн больше. За рубежом за нарушение проектных темпов отбора нефти и газа недропользователь штрафуется. В США, например, 16 тыс. чиновников ведут контроль за 600 тыс. нефтяных скважин. У нас же эти проекты не имеют такого организующего начала и в лицензиях не учитываются. Почему это происходит? Из-за полной бесконтрольности со стороны государства – владельца недр! Это говорит о том, что государство не владеет ситуацией в нефтяном комплексе, в частности не управляет им.


Геологическая информация
В рыночной экономике информация является таким же товаром, как и материальная продукция,
стоимость которой подчас существенно превышает самые ликвидные материальные ценности. В связи с этим возникает вопрос: в каком виде должна быть представлена информация, чтобы она стала товаром, а, следовательно, и объектом гражданских прав? Мы считаем, что плату нужно взимать только за предоставление права пользования геологической ин-формацией, но не продавать ее. При этом право пользования по аналогии с пользованием недрами должно оформляться в виде лицензии органом управления государ-ственным фондом недр.
Следует указать еще на один принципиальный аспект пробле-мы управления государственным фондом недр, а именно: познание недр Земли осуществляется путем сбора, обработки и интерпретации громадных объемов геологической, геофизической, геохимичес-кой и иной информации, осмысливание которой требует больших
затрат умственного труда специалистов многих профессий. В результате их творческой деятельности создаются сводные и производные материалы - геологические карты и отчеты, подсчетные планы содержания минерального сырья на объектах, технико-экономические обоснования их разработки и многое другое, относящееся к объектам авторского права. Во всем мире подобные произведения являют-ся интеллектуальной собственностью конкретных юридических или физических лиц, но только не в России. Несмотря на то что Рос-сийская Федерация с 1994 года является членом Всемирной организации интеллектуальной собственности, оформление прав на нее в сфере недропользования до настоящего времени не налажено, несмотря даже на наличие Федерального закона «Об авторском праве и смежных правах», который принят еще в 1993 году.

До завершения разработки и утверждения новой законодательной базы необходимо принять ряд мер, в частности: отменить Постановление Правительства РФ «О плате за геологическую информацию о недрах» от 25 января 2002 года № 57, как не отвечающее экономичес-ким и стратегическим интересам России; ввести учет интеллектуальной собственности в сфере недропользования; ввести систему лицензионных соглашений на пользование геологической информацией при геологическом изучении
и использовании недр, что позво-лит сохранить информационные геологические ресурсы России в собственности государства; разработать и ввести в действие нормативно-методическую базу, обеспечивающую реализацию государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результа-тов научно-технической деятель-ности и интеллектуальной собственности в сфере недропользования и др.
Все эти меры позволят, как представляется, до завершения разработки и утверждения новых законо-дательных актов в сфере недропользования обеспечить выполнение Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1998 г. № 863 «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий» применительно к недропользованию.


Два ключа для недр
Правительство РФ внесло в Думу проекты законов о поправках ко многим законам, касающимся разграничения полномочий органов власти Федерации и её субъектов. Однако ряд из них требует уточнения. В частности, вопреки принятому в июле 2003 г. закону о разграничении полномочий эти поправки в еще большей степени ограничивают полномочия и права субъектов Федерации в пользу федеральных органов. Нам представляется, что эту проблему следует рассматривать с политической точки зрения. Принцип «двух ключей» доказал свою эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользования. И мы считаем правомочным этот принцип сохранить как обеспечивающий баланс полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов в использовании недр - богатства общегосударственного значения.
Правда, одной из важнейших причин социально-экономическо-го кризиса в России является нарастание центробежных тенденций, стремление, особенно регионов, богатых сырьевыми ресурсами, к одностороннему использованию преимуществ от льготного экспорта их ресурсов, удержанию налоговых поступлений на своей территории, к установлению собственных цен на продукцию и запрету ее вывоза за пределы регионов. Очевидно, все это подрывает целостность экономического пространства страны и препятствует развитию интеграционных процессов. В правовом поле этому факту должна быть дана объективная оценка. Поэтому необходимо более четко определить властные полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов в области государственного управления природными ресурсами. Серьёзные возражения вызывают предложения взять за основу закона «О недрах» положение о том, что недра являются недвижимым имуществом. Не следует забывать, что на недра тогда распространится гражданское право. К тому же предлагается аннулировать лицензирование, заменив его аукционами и арендой, исключив иные формы договорных отношений.

В настоящее время геолого-разведочные работы на этапе регионального геологического изучения и при поисках и оценке месторождений проводятся за счёт госбюджета, а на этапе разведки и добычи – за счёт недропользователя. Многие учёные полагают, что разведку следует отнести к этапу поисков и оценки. Это дало бы возможность предоставить недропользователям выбор на конкурсной основе «готовых» к эксплуатации месторождений с учётом их геолого-экономической оценки и компенсацией затрат на этот процесс. Может быть, стоит над этим подумать?
Вызывают сомнение появившиеся весьма опасные предложения пересмотреть конституционные основы недропользования, изложенные в представленной Комитетом по промышленной политике Совета Федерации «Концепции Федерального закона «О недрах». Суть предложенной идеи сводится к введению частной собственности на недра, то есть «обладатель исключительных прав» выкупает на аукционе «исключительное право пользования участком недр»!

Далее, к числу важнейших в горном производстве правовых актов, кроме законов «О недрах» и «О СРП», следует отнести и 26-ю главу Налогового кодекса, посвященную налогу на добычу полезных ископаемых. Судя по всему, необходимость дифференциации налогов при эксплуатации ресурсов недр официальными органами признана необходимой. Как представляется многим аналитикам, существующая форма НДПИ заключает в себе негативные составляющие. Во-первых, при налогообложении не учитывается такой важный фактор, как качественные характеристики запасов и ресурсов, в частности нефти. Во-вторых, удивляет система расчётов НДПИ в связи с учётом средневзвешенной экспортной цены российской нефти и курса доллара. Надо думать, что НДПИ целесообразно дифференцировать по уровням годовой добычи предприятия, что приведёт к стимулированию деятельности малых компаний и увеличению поступлений налогов, в частности, налога на прибыль. Качественный сдвиг в этом вопросе зависит от дальнейших продуманных практических шагов.
Вместе с тем введение плоской шкалы налогообложения добычи полезных ископаемых увеличило налоговую нагрузку на независимые нефтяные компании на 70-100% и сократило их прибыль на 25%. Подсчитано, что ухудшение финансового положения подобных компаний грозит вынужденной остановкой месторождений с суммарным объемом добычи 6-8 млн. тонн нефти и сокращением налогооблагаемой базы.

Необходимость создания совершенно нового эффективного механизма в налогообложении нефтедобычи назрела давно. Он должен учитывать естественную дифференциацию условий добычи нефти по каждому отдельному месторождению, в частности, с учетом стадии разработки месторождений, динамики качества запасов, мощностей продуктивных горизонтов и величины запасов, глубины залегания пластов, дебита скважин, качества добываемой нефти и других качественных геологических и географических характеристик. Величина рентного платежа должна зависеть от уровня цен на нефть на внешнем и внутреннем рынках. В этом случае будут учитываться интересы как крупных холдингов, так и специфика монотоварного характера производства независимых нефтяных компаний. И с этим не считаться нельзя.
Принимаемые Государственной думой федеральные законы по отраслям права носят в основном декларативный и рамочный характер. Проект нового Закона «О недрах» состоит из статей, половина из них (56) содержит 67 отсылочных норм, в том числе 36 из них адресованы Правительству Российской Федерации, которое будет определять тот или иной порядок регулирования горных отношений. Можно сказать, что в этом проекте большая часть недостатков действующего закона не устранена.

Многие учёные и практики справедливо указывают, и с ними следует согласиться, что в горном законодательстве отсутствуют комплексный программно-целевой подход к правовому регулированию горных отношений, кодификация, системность и плановость разрабатываемых законов, нет единства и взаимосвязи горного и иных областей права, особенно гражданского, дифференцированного учета динамизма и природной изменчивости параметров ресурсов недр - объектов правового регулирования горных отношений, особенно в сфере налогообложения, и отсутствует действенный механизм реализации законодательных актов прежде всего в виде правовых норм прямого действия.
В первую очередь в новом зако-не следует восстановить понятие о недрах как об общенародном, государственном достоянии (вместо предлагаемой в проекте неясной формулировки «публичное достояние народа»), и об использовании продукции недр для общенародной или общественной пользы, общественных интересов.

В Законе «О недрах» нечётко определены виды недропользования, например, в пункте 3 статьи 6 «разведка» выступает как одна из стадий этапа «разведка и добыча», а в абзаце 2, который касается выдачи совмещённой лицензии, «разведка» отнесена к этапу поисково-оценочных работ, который в этой же статье 6 (пункт 2) имеет другое название – «геологическое изучение». Статья 6 требует новой редакции. В частности, понятие «вид пользования недрами» было бы правильным заменить на «пользование недрами с целью поиска и добычи полезных ископаемых» и «пользование недрами, не связанное с добычей полезных ископаемых».
Практика большинства развитых стран наглядно иллюстрирует, что создаваемый рынок в природопользовании (недропользовании) последовательно замещается государственным регулированием. Общественное сознание в России поворачивается в сторону необходимости усиления роли государства в недропользовании. Рентный доход от использования принадлежащих государству природных ресурсов (минерально-сырьевых и др.) должен принадлежать обществу. По мнению академика РАН Д. Львова, доля рентного дохода составляет примерно 65% от общего объёма выручки нефтяных компаний. При этом около 53% ренты «улавливается» сегодня действующей системой сбора налогов, а 47% с помощью достаточно широкого и хорошо продуманного инструментария сокрытия доходов остаётся в распоряжении нефтяного бизнеса.

Нефтяная рента, поступающая в российскую казну, в 1,5-2 раза меньше, чем, например, в той же Норвегии или в Объединённых Арабских Эмиратах.
Вместе с тем вызывают нарекания и ставки регулярных платежей как по видам полезных ископаемых, так и по стадиям недропользования. Анализ свидетельствует, что действующие ставки платежей (в основном по твёрдым полезным ископаемым) не отвечают интересам государства. Так, средний размер платежа за угольный участок площадью 30 км2 составляет всего 2 тыс. рублей, неметаллических полезных ископаемых площадью 40 км2 – 3 тыс. рублей.
Специалисты неоднократно предлагали свести в один правовой документ нормы, регламентирующие всю совокупность горных отношений, возникающих при изучении, освоении, использовании и охране недр. Поднимался вопрос о создании Горного кодекса в различных вариантах. Предлагалось разработать Горный Устав Российской Федерации, кстати, существовавший в России до Октябрьской революции. Это должен быть обобщенный свод правовых норм прямого действия, правил и требований, вытекающих из принятых законодательных и подзаконных актов, как в области горного производства, так и сопряженных с ним других производств и объектов. В нем будут определены правовые положения любых (по вертикали и горизонтали) организаций (ведомств, компаний и др.), прописаны их конкретные функции, права, обязанности, формы и способы взаимоотношений с другими организациями, меры персональной ответственности каждого лица за выполнение возложенных на него функций и др.

Из истории известно, что в дореволюционной России в случаях, когда недропользователь плохо справлялся с обязанностями, то частные и акционерные компании переводились в государственное управление. Укрепление и расширение деятельности государственных компаний не следует считать антирыночным актом. Например, на ранней стадии развития рыночных отношений Великобритания и Норвегия создали полностью государственные соответственно «Британскую национальную нефтяную корпорацию» (1979 г.) и компанию СтатОйл (1972 г.). В них были проработаны эффективные механизмы государственного влияния на развитие нефтяной и газовой промышленности. Эти компании многое сделали для развития конкуренции и внедрения новых технологий в разработке месторождений.

В конце концов нас должно за-ботить проведение такой государственной политики при изучении недр и их эксплуатации, чтобы от этого выгадывали Отечество и наш народ, которому по праву принадлежат минерально-сырьевые ресурсы. При этом следует понимать, что одним из факторов восстановления должного государственного влияния на недропользование является совершенствование системы информированности о недрах. Поэтому информация о недрах независимо от средств её получения не может являться только частной собственностью и не принадлежать государству.
Общепризнанно, что нынешняя налоговая система препятствует рациональному использованию недр, в том числе невыгодно разрабатывать трудно извлекаемые запасы. Но следует опять обратиться к «их опыту». Так, в США для стимулирования увеличения добычи нефти методами первичного, вторичного или третичного извлечения роялти могут быть снижены или отменены для всей арендной площади или для отдельного месторождения, участка внутри его площади. В Норвегии и Великобритании применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность. Закон Великобритании предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях «полнейшего извлечения запасов».
Так что же мы ждём от нового Закона «О недрах»?
Во-первых, чтобы он определил исследование недр как предмет государственной политики с финансированием всего этого многогранного процесса. Во-вторых, он должен вобрать в себя лучший отечественный и зарубежный опыт эксплуатации недр с учетом новейших технологий и экологической защиты. В-третьих, он должен регламентировать такие экономические предпосылки, которые бы обеспечили государственную целесообразность изъятия минерального сырья и заинтересованность при этом организаций различных форм собственности. В-четвёртых, забота о будущих поколениях должна пройти через весь закон красной чертой. Кроме этого, в законе необходимо чётко определить отношение к вопросам, которые беспокоят предпринимателей и специалистов: законодательно гарантировать недропользователю право на разработку месторождений, открытых на условиях риска; ввести конкурсную форму выдачи лицензий на геологическое изучение недр; ввести дифференцированную плату за добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических условий и обеспечить правила передачи прав на недропользование, создав условия для развития вторичного рынка лицензий и др.

Так или иначе мы всё равно придём к Горному кодексу (уставу) – своду законов, регламентирующему работу с недрами. Практика нормотворчества показала, что содержательную (технологическую) часть этих законов должны писать специалисты, а юристов надо привлекать только для правового оформления текстов. Иначе будет получаться как всегда: юридически закон звучит, а его смысл порочен, что уже привнесло в нашу жизнь множество, мягко говоря, недоразумений.

Другие статьи номера «ПВ» №15, октябрь 2004

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Rambler's Top100