Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
«ПВ» , 0  -  cодержание номера 

Минерально-сырьевые проблемы
в свете Закона «О недрах»

Евгений Козловский

вице-президент РАЕН,
доктор технических наук,
профессор


Итоги реформ
Не является большим откровением тот факт, что минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладавший высокой устой-чивостью к выживанию, в условиях непродуманного реформирования экономики оказался в критическом состоянии. За последние пятнадцать лет отечественная минерально-сырьевая база умышленно или бездумно разваливалась: добыча полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов, разведанные запасы резко снизились, доля активных запасов от разведанных составляет по железным рудам, меди, свинцу, цинку – 69-78%, никелю, бок-ситам, титану, апатитам – 60-88%, урану, олову, вольфраму, молибдену – 29-50%, фосфоритам – 25%, калийным солям – 90%. Продолжает расти доля трудноизвлекаемых запасов по нефти (55-60% от разрабатываемых), ряд ме-сторождений газа вступило в стадию падающей добычи.

С 2001 г. ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства мине-рально – сырьевой базы (МСБ). Это позволило Минфину России из 14,3 млрд. рублей, поступивших в федеральный бюджет на воспроизводство МСБ, выделить из них по целевому назначению всего 41%. А с 2002 г. был упразднён действовавший механизм воспроизводства МСБ, фе-деральные задачи в области геологии переведены на бюджетное финансиро-вание, и субъекты РФ практически лишились источников инвестирования в изучение недр. Такова динамика событий.
Налицо плохо осмысленная политика государства, ведущая к упрощенческим понятиям в исследовании недр. Государство не имеет долгосрочного плана развития минерально-сырьевого комплекса. Это, безусловно, осложняет и сдерживает развитие экономики страны, что сказывается на ее национальной безопасности. При этом федеральные органы власти не располагают ориентированной на интересы страны концепцией законотворчества в сфере недропользования.

В начале 1990-х годов в России были заложены новые правовые основы, рег-ламентирующие взаимоотношения между собственником недр - государст-вом и недропользователем. В январе 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял Закон «О недрах» и Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» и «Об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна», а в 1993 г. – Положение «О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».

Принятые нормативно – правовые акты существенно расширили права пользователей недр, но нанесли непоправимый ущерб государству. И хотя руководители отечественной геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами, эти акты недропользования не обеспечи-ли благоприятных условий ни для нормальной работы нефтяных и газовых предприятий, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту новых запасов и по-иску новых месторождений. Это печально, но факт!
Упомянутые правовые документы были призваны, как полагали их создате-ли, снять ограничения и недостатки пла-новой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Однако, в соответствии с Положением «О порядке лицензирования пользования недрами» вся минерально-сырьевая база, находившаяся в промышленном освоении, была без конкурсов и бесплатно закреплена за теми кто ее осваивал. Таким образом было передано 64% разведанных запасов нефти, 63% запасов газа, 86% запасов алмазов, 71% запасов золота и т. д. С 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение ли-цензий.

Именно тогда за бесценок частным компаниям были переданы крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а соответствующие предприятия подверглись так называемой «приватизации». При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр, а руководители геологической службы страны проявили свою беспринципность, осложнив и так нелёгкую обстановку в минерально-сырьевом комплексе.
Анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня управления (государство - субъект Российской Феде-рации - недро-пользователь) показал наличие разноплановых, а ино-гда и взаимоисключаю-щих задач, в частности, при выборе направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Ещё хуже обстоят дела с геологиче-ским изучением недр - основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия - детально изучить недра в пределах своего лицензионного участка.

Надо сказать, что в период перестройки в стране занизили значение регио-нальной геологии, а отсюда систематическое недоизучение геологического строения регионов, рудных и нефтегазоносных районов, последовательное сокращение съёмочных и тематических исследований. Поэтому, используя опыт прежних территориальных геологических организаций, необходимо воссоздать мощные научно-производственные объединения (агентства) в нынешних федеральных округах, а для оперативных поисково-разведочных работ - подвижные партии и отряды, выполняющие целевые задачи. Это серьёзно укрепит главное звено геологии. В составе каждого НПО надо иметь мощный компьютерный центр со спутниковой системой связи «полевая пар-тия - центр» и фонд геологических материалов на электронных носителях. Вместе с тем, необходимо сохранить головные институты отрасли и еще ос-тавшихся в них аналитиков, исследователей и прогнозистов. Не секрет, что они переживают глубокий кризис, который не даёт возможности развиваться. Но видна и причина: руководство МПР сделало всё, чтобы дезорганизовать деятельность этих научных учреждений и создать атмосферу неуважения к их деятельности.

Мы неоднократно говорили о необходимости разработки рационального комплексирования различных методов для изучения глубинного строения и трёхмерного моделирования провинций, бассейнов, районов. Этому может способствовать глобальный анализ закономерностей размещения крупных и суперкрупных месторождений, и на его основе разработка экспресс - методик прогноза и оценки месторождений. Таким образом, возникает необходимость пересмотра концепции формирования федеральных программ для исследования недр и в области недропользования.
Решение этих и других важнейших задач во многом зависит от законодатель-ной базы. А она, как отмечалось, лишена должной концептуальной основы.


Полузакон о недрах
Сейчас в Госдуме рассматривается проект нового Закона «О недрах». Чему он, как и ныне действующий закон, посвящен? Недропользованию! Но подобный правовой акт должен регламентировать исследования недр и недропользование. Ведь недропользование это только 30% от общего объёма гео-логоразведочных работ. А 70% приходятся на изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ, - и это самая интеллектуально насыщенная область. Но если мы говорим об использовании месторо-ждений, то их в нераспределённом фонде недр практически не осталось. А вот о 70% работ в проекте закона сказано скупо, неполно и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы его авторами. А ведь она требует ус-тойчивого и целевого финансирования. Нас могут отправить по этому вопросу к закону о налогах. Но ведь мы знаем, единый источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы ликвидирован, что практически добивает и геологию, и не позволяет решать главную задачу – обеспечение потребности страны в минеральном сырье на перспективу.

В законах «опорные» определения должны быть юридически однозначны. Однако в действующем Законе «О недрах» нет даже раздела «Термины и оп-ределения», то есть отсутствует трактовка основных понятий, используемых в этом серьёзном нормативном акте. Нет, к примеру, определений таких важ-ных понятий как «горный отвод» и «участки недр», что осложняет определе-ние статуса пограничных частей залежи. Для этого необходимо дать чёткое определение горного и геологического отводов, горноотводного акта, их ро-ли при изучении и освоении месторождений. Необходимо обратить внимание на такие понятия, как «месторождение», «коммерческое открытие», «экс-пертные конкурсные комиссии» и др.
В связи с упрощённой процедурой лицензирования месторождений общерас-пространённых полезных ископаемых для субъектов РФ велик соблазн вве-сти в этот перечень как можно больше наименований. Учитывая это, может стоит отказаться от таких понятий, как «общераспространённые полезные ископаемые» и «участки недр регионального значения».

Замечу, у специалистов вызывает возражение само определение понятия «недра». Например: почему их верхней границей должна служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь нередко сама почва является полезным ископаемым! И почему недра простираются «до глубин, доступных для гео-логического изучения и освоения»? Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же, именно ман-тия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вул-канизм и др.), прямо воздействующих на среду обитания человека. В Законе «О недрах» есть фраза «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство…». Отсюда, недра отождествляются с под-земным пространством, а с другой – определяются как часть разреза земной коры, которая, помимо прочего, включает в себя подземное пространство.

Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление государственной собственности фонда недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов ис-полнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным их использованием и охраной, а также совершенствование государственной политики пользования недрами. Однако предлагаемым про-ектом закона порядок предоставления права пользования недрами, по сути, исключает возможность осуществле-ния органами государственной власти субъектов Российской Федера-ции своих полномочий по владению, пользова-нию и распоряжению государственным фондом недр, определенных в ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Необходимо отказаться от экономически и юри-дически несостоятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра как собственность федеральную и собственность субъектов Российской Федерации. Представляется также опасной попытка ограничить собственность субъектов Федерации «общераспространёнными полезными ископаемыми» (то есть воспроизвести модель разграничения соб-ственности на землю), и включение недр в сферу собственнических, имуще-ственных отношений. Недра должны быть, как отмечалось выше, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения. Организация кон-курсов и аукционов по их продаже исключительно в плоскости гражданско-правовых отношений, как это предлагается МЭРТ, кажется сомнительной, тем более что ни в одной стране мира подобной практики не существует. Для контроля над использованием недр государство должно иметь админи-стративные возможности, строго оговоренные законом. При этом следует иметь в виду, что перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые отношения может привести к фактической передаче недр в частную собственность.

Но есть и политические аспекты обсуждаемой проблемы. Государственная собственность на недра - основа развития государства. Ст. 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «носителями суверенитета и единственным источником власти в Россий-ской Федерации является её мно-гонациональный народ». В ст. 9 сказано: « Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”. А в ст. 17 говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Поэтому на законном основа-нии, а не только по совести следует признать, что всё население стра-ны, включая и бу-дущих граждан России, имеет право на долю нацио-нального богатства, в том числе созданного трудом предшествующих по-колений россиян. Вот эти то положения Конституции в проекте Закона « О недрах» не получили чёткого отражения. А ведь они основополагающие.

Министерство природных ресурсов и Минэконоразвития намерены добиваться того, чтобы оформление, выдача и отзыв лицензий были прозрачными, и исключалась бы возможность субъективного подхода. При этом МПР добивается закрепления в законодательстве перехода от конкурсной к аукци-онной системе выдачи лицензий. По мнению министра Ю. Трутнева, аукци-онный принцип более объективен, чем конкурсный, допускающий волюнта-ризм чиновников. К тому же аукцион, как он считает, рыночный механизм, который обеспечивает максимальную плату за использование недр. МПР предполагает сконцентрировать внимание и на статье действующего законо-дательства, которая позволяет выдачу лицензии на геологическое изучение недр без конкурса.

Предлагаемая замена лицензионной (разрешительной) системы предоставле-ния права пользования недрами на договорную, применяемую в ряде зару-бежных государств, требует продуманного и взвешенного подхода, посколь-ку она имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Нам представляется, что она может быть использована для крупных и уникальных ме-сторождений полезных ископаемых, освоение которых требует больших капиталовложений, гарантий для инвестора, которые может определить дого-вор, заключаемый между предприятием и государством, как собственником недр. При этом договор даёт возможность учесть пожелания инвестора по технологии разработки месторождения, решению социальных и экологиче-ских проблем. Но следует учитывать, что заключение договоров требует дли-тельной подготовки, переговоров и согласований. Поэтому особое значение следует придать выработке стандартов при освоении «рядовых» месторождений.

Вместе с этим, переход с лицензионного на договорный порядок предостав-ления права пользования недрами влечёт за собой и реформирование системы административного обеспечения этого процесса. В целом, обеспечить за-щиту интересов государства при заключении договоров значительно сложнее, чем при разрешительной системе предоставления права пользования недрами.
Законодательство о недрах должно предусмотреть также создание условий для привлечения негосударственных инвестиций для геологоразведочных работ. Редакция закона должна однозначно определить содержание и поря-док утверждения стандартов, норм и правил в сфере недропользования и ох-раны окружающей среды с учетом норм и принципов международного права. Это вытекает из постановлений Конституционного суда РФ (№ 1-П от 09.01.1998 г. и № 10-П от 07.06.2000 г.), в которых, в частности, указывается, что недра, лесной фонд, другие природные ресурсы «ввиду их жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляют собой публичное достояние многонационального народа России, являются государственной собственностью особого рода и имеют специальный правовой режим». Отсюда следует, что если источником финанси-рования деятельности, связанной с пользованием недрами, являются средства государственного бюджета, то такого рода деятельность осуществляется на основании государственных контрактов, а при использовании средств поль-зователей недр - на основании договоров (соглашений).


В последнее время установилось мнение, что одинаковый для всех месторождений принцип налогообложения не эффективен и должен быть заменён дифференцированной ставкой, увязанной с качественными характеристиками месторождения. В целом, это правильно. Однако остаются сомнения, что принцип дифференциации таит в себе возможность субъективного подхода. Так дифференцированная ставка налогообложения, если она не будет иметь чётких параметров и будет устанавливаться чиновником, в России, как это часто бывает, работать не будет. Таким образом, должны быть разработаны общие правила, основываясь на которых в приложениях к лицензии можно оговаривать параметры конкретного месторождения и эффективную его экс-плуатацию.
Обсуждаемым законопроектом предусмотрена также возможность предос-тавления участков недр на условиях соглашений о разделе продукции и дого-воров концессий. Принцип СРП определяет долговременные «правила игры» для государства и инвестора, а это важно в условиях постоянно меняющейся нормативно-правовой базы российского законодательства в области недро-пользования и налогообложения. Работая на условиях СРП, государство, ка-залось бы, имеет возможность утверждать программы, контролировать лю-бые аспекты работы инвесторов, получать информацию. Но возникли и проблемы: это применение международных и российских норм и стандартов, экологическая безопасность и ответственность сторон, землепользование, консервация и ликвидация объектов после завершения нефтегазодобычи, утилизация излишков имущества и другие. Законодателям следовало бы тща-тельно разобраться со злоупотреблениями, которые были допущены при реа-лизации действующих проектов на основе СРП.

На сегодняшний день в связи с СРП упоминается около 30 месторождений. Реально на условиях соглашения о разделе продукции реализуются три про-екта – «Сахалин-1», «Сахалин-2» и разработка Харьягинского месторожде-ния. В разные годы Госдума, президент и правительство утверждали не-сколько списков месторождений, освоение которых может вестись на усло-виях соглашения о разделе продукции, в том числе Штокмановское, Прираз-ломное месторождения и залежи Каспийского шельфа. И всё же, чтобы за-страховаться от проволочек с началом работ, в законодательство необходимо внести условие, по которому режим СРП должен пересматриваться, если в течение года не было осуществлено никаких капиталовложений.
Вместе с тем, главной претензией к инвесторам, участвующим в СРП, явля-ется их стремление к завышению себестоимости проектов. Поэтому букваль-но по всем направлениям деятельности на основе СРП нужны нормативные акты. СРП нуждается в чёткой регламентации для максимального привлече-ния российских подрядчиков, вопросов таможенного, пограничного регули-рования и др. Не решены для СРП вопросы своевременного возмещения НДС, создания региональных систем предупреждения чрезвычайных ситуа-ций и системы государственного экологического мониторинга, компенсации ущерба биоресурсам.

Надо признать, что государство потеряло контроль над состоянием разработ-ки месторождений. Добыча на большинстве месторождений ведется без уче-та проектных документов, а при их наличии зачастую в противоречии с ни-ми. Отсюда следует, что необходимо обеспечить согласованную деятель-ность Минпромэнерго и МПР России в области экспертизы проектной доку-ментации и контроля за разработкой нефтяных и газовых месторождений. Это важнейшая проблема!
Выявление и разведка месторождений — процесс с высокими рисками, про-цесс долгосрочный, требующий огромных инвестиций. Выполненный в ИГНГ СO РАН анализ показал, что на распределенном фонде недр в ХМАО и Томской области такие компании, как «ЛУКОЙЛ», «Сургутнефтегаз»,. «ЮКОС», восполнять запасы не в состоянии. Практически объектов, на ко-торых можно выявить новые значительные залежи и месторождения нефти и газа, не осталось.

Между тем, переоценки прогнозных ресурсов показывают, что в период до 2020 года на территории и акватории России необходимо выявить и разве-дать месторождения с запасами нефти свыше 10 млрд. тонн и газа свыше 19 трлн. м3. Подготовка запасов 1 тонны нефти в среднем по стране будет сто-ить $2.8, а 1 тыс. м3 газа - $0.93. Общие ассигнования в геологоразведочные работы должны составить свыше $47 млрд. Они должны быть сконцентриро-ваны в первую очередь в Западной и Восточной Сибири, Республике Саха (Якутия), на шельфах российских морей.
Следует чётко представлять, что если эти задачи не будут решены, выполне-ние Энергетической стратегии России сорвется, что не позволит обеспечить нормальное развитие экономики страны после 2020 года. Такова реальность.
Определено, что финансирование работ по региональному изучению терри-тории России, научному обоснованию программы лицензирования недр и ее сопровождению должны выполняться за счет средств федерального бюджета. Всем ясно, кроме правительства, что последние годы эта работа велась не-удовлетворительно: выделяемые в бюджете средства недостаточны, конкур-сы на проведение этих работ запаздывали, а финансирование систематически срывалось, что приводило к снижению качества и, естественно, удорожанию работ. Основой деятельности МПР стали не геологическая целесообразность, а административные решения и личная предрасположенность чиновников к тем или иным компаниям. Всё это явилось следствием отсутствия должной законодательной базы в сфере исследования недр.
Известно, что добывающие компании нарушают технологические схемы и режимы разработки месторождений. Подсчитано, что только увеличение ко-эффициента нефтеотдачи с 0,24 до 0,4 повлечёт за собой дополнительное увеличение добычи нефти до 70-80 млн. т. Прямое отношение к этому име-ют глубина и сложность переработки нефти-сырца. Глубина переработки нефти в России составляет сегодня около 69%, тогда как за рубежом – 85-90%. Коэффициент сложности переработки на российских НПЗ в прошлом году составил в среднем 2,85 против 6,5-9,5 на Западе. Отсюда большая доля топочного мазута в валовом объеме конечных продуктов и низкое качество моторных топлив, не отвечающих мировым стандартам. По мнению специалистов, увеличение глубины переработки на 10% будет эквивалентно росту добычи нефти на 20 млн. т. в год. Вот уже второе десятилетие объемы про-изводства утилизированного попутного нефтяного газа застыли на отметке 70-74%, а ежегодные потери природного газа превышают 8 млрд. м 3. Доля первичных энергоресурсов в переводе на единицу российского ВВП в 3-5 раз превышает аналогичный показатель развитых государств.

Между тем, эти и другие показатели можно регулировать законодательно. Например, увязать квоту на экспорт нефти и нефтепродуктов с глубиной пе-реработки, воспроизводством запасов, среднегодовыми показателями по фонду эксплуатационных скважин. В качестве определяющих показателей доступа недропользователей к аукционам на право добычи углеводородного сырья следовало бы зафиксировать уровень налоговых платежей и объемы средств, выделенных на восполнение добытого минерального сырья. Зако-нодательно можно было бы решить и проблемы по доступу к газотранспорт-ным магистралям, усовершенствовав и оптимизировав регламент обеспече-ния доступа производителей (поставщиков) газа, включая и поставки на экс-порт через систему единого экспортера. Вывод: думать надо!

Более объективному подходу к созданию законодательной базы минераль-но– сырьевого комплекса должна способствовать новая классификация запа-сов сырья. Она получила поддержку практически во всех ведомствах. Прин-цип построения классификации, в целом, правильный: она построена по трехмерной сетке, осями которой являются геологическая изученность, эко-номическая эффективность и подготовленность к промышленному освоению.

Как отмечалось, обнародованные министром Ю. Трутневым взгляды на сис-тему недропользования в целом укладываются в идеологию законопроекта Минэкономразвития, заключающейся в отказе от административно-правовых отношений государства и недропользователя в пользу гражданско-правовых, в постепенном переходе от разрешительной практики к договор-ной. Согласно новому законопроекту « О недрах» приобретение прав на не-дропользование будет осуществляться через аукционные торги. Законопро-ект также предусматривает замену плоского НДПИ новой схемой диффе-ренцированных платежей. Но, всё ли продумано? Так, по расчетам МПР, в ближайшие 10 лет для достижения относительного баланса между темпами добычи полезных ископаемых и воспроизводством их запасов российским нефтегазовым компаниям необходимо инвестировать в геологоразведку не менее $30 млрд., т. е. по $3 млрд. в год. В 2003 году, по данным того же ми-нистерства, объём финансирования геологоразведочных работ на углеводо-родное сырье составил примерно $1,3 млрд., из них около $ 200 млн. – из федерального бюджетов субъектов Федерации. Такова реальность!

Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценки запасов. Несмотря на то, что действующим Законом «О недрах» (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до во-влечения их в промышленное освоение, порядок проведения такой эксперти-зы Правительством России до сих пор не установлен. Отсюда следует, что необходимо ускорить создание единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения объективной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчета и оценки запасов.


В нынешнем Законе «О недрах» требования к разработке месторождений оп-ределены в самом общем виде без учёта особенностей освоения месторожде-ний разных видов полезных ископаемых. В связи с этим, в новом законе должны найти отражение этапность освоения месторождений, критерии ра-циональной разработки запасов, правила оценки и контроля над деятельностью.
Известный нефтяник В.Гарипов полагает, что проект разработки месторож-дения — это документ, который должен прилагаться к лицензии для обяза-тельного исполнения. У нас он утверждается Центральной комиссией по раз-работке. В соответствии с этими проектами добыча нефти в прошлом году должна была составить в России 340 млн. тонн, а добыто на 80 млн. тонн больше. За рубежом за нарушение проектных темпов отбора нефти и газа не-дропользователь штрафуется. В США, например, 16 тыс. чиновников ведут контроль за 600 тыс. нефтяных скважин. У нас же эти проекты не имеют та-кого организующего начала и в лицензиях не учитываются. Почему это про-исходит? Из-за полной бесконтрольности со стороны государства – владель-ца недр! Это говорит о том, что государство не владеет ситуацией в нефтя-ном комплексе, в частности, не управляет им.

Геологическая информация
В рыночной экономике информация явля-ется таким же товаром, как и мате-риальная продук-ция, стоимость которой подчас существенно превы-шает са-мые ликвидные материальные ценности. В связи с этим возникает вопрос: в каком виде должна быть представлена информация, чтобы она стала товаром, а, следовательно, и объектом гражданских прав? Мы считаем, что плату нужно взимать только за предоставление права пользования геологической ин-формацией, но не продавать ее. При этом право поль-зования по аналогии с пользованием недрами должно оформляться в виде лицензии органом управления го-сударственным фондом недр.

Следует указать еще на один принципиальный аспект проблемы управления государственным фондом недр, а именно: познание недр Земли осуществля-ется путем сбора, обработки и интерпретации громадных объемов геологиче-ской, геофизической, геохимичес-кой и иной информации, осмысливание ко-торой тре-бует больших затрат умственного труда специалистов многих про-фессий. В результате их творческой дея-тельности создаются сводные и про-изводные матери-алы - геологические карты и отчеты, подсчетные планы со-держания минерального сырья на объектах, технико-экономические обосно-вания их разработки и многое другое, относящееся к объектам авторского права. Во всем мире подобные произведения являются интеллектуальной собственностью конкретных юридических или физических лиц, но только не в Рос-сии. Несмотря на то, что Российская Федерация с 1994 года является членом Всемирной организации интел-лектуальной собственности, оформле-ние прав на нее в сфере недропользования до настоящего времени не нала-жено, несмотря даже на наличие Федерального закона "Об авторском праве и смежных правах", ко-торый принят еще в 1993 году.

До завершения разработки и утверждения новой за-конодательной базы необ-ходимо принять ряд мер, в частности: отменить постановление Правительства РФ «О плате за геологическую информацию о недрах» от 25 января 2002 года № 57, как не отвечающее экономи-ческим и стратегическим интересам России; ввести учет интеллектуальной собственности в сфере недропользо-вания; ввести систему лицензионных соглашений на пользование геологи-ческой информацией при геоло-гическом изучении и использовании недр, что позво-лит сохранить информационные геологические ре-сурсы России в собственности государства; разработать и ввести в действие нормативно-ме-тодическую базу, обеспечивающую реализацию госу-дарственной политики по вовлечению в хозяйствен-ный оборот результатов научно-технической деятель-ности и интеллектуальной собственности в сфере не-дропользования и др.

Все эти меры позволят, как представляется, до завершения разработки и ут-верждения новых законо-дательных актов в сфере недропользования обеспе-чить выполнение Указа Президента Российской Фе-дерации от 22 июля 1998 г. № 863 «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный обо-рот ре-зультатов научно-технической деятельности и интел-лектуальной соб-ственности в сфере науки и техноло-гий» применительно к недропользованию.

Два ключа для недр
Правительство РФ внесло в Думу проекты законов о поправках ко многим законам, касающимся разграничения полномочий органов власти Федерации и её субъектов. Однако, ряд из них требует уточнения. В частности, вопреки принятому в июле 2003 г. закону о разграничении полномочий, эти поправки в еще большей степени ограничивают полномочия и права субъектов Феде-рации в пользу федеральных органов. Нам представляется, что эту проблему следует рассматривать с политической точки зрения. Принцип «двух клю-чей» доказал свою эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользова-ния. И мы считаем правомочным этот принцип сохранить как обеспе-чивающий баланс полномочий и ответствен-ности Федерации и ее субъектов в использовании недр - богатства общегосу-дарственного значения.

Правда, одной из важнейших причин со-циально-экономического кризиса в России является нарастание центробежных тенденций, стремление, особенно регионов, богатых сырьевыми ресурсами, к одностороннему использованию преиму-ществ от льготного экспорта их ресурсов, удержанию налоговых по-ступлений на своей территории, к установлению собственных цен на продук-цию и запрету се вывоза за пределы регионов. Очевидно, все это подрывает целостность экономического пространства страны и препятствует развитию интеграционных процессов. В правовом по-ле этому факту должна быть дана объективная оценка. Поэтому необходимо более четко определить властные полномочия федеральных органов исполни-тельной власти, органов исполни-тельной власти субъектов Россий-ской Федерации и муниципальных органов в области государственно-го управления природными ресурсами. Серьёзные возражения вызывают предложения взять за основу закона «О недрах» поло-жение о том, что недра являются недвижимым имуществом. Не следует за-бывать, что на недра тогда распространится гражданское право. К тому же предлагается аннулировать лицензирование, заменив его аукционами и арен-дой, исключив иные формы договорных отношений.

В настоящее время геологоразведочные работы на этапе регионального гео-логического изучения и при поисках и оценке месторождений проводятся за счёт госбюджета, а на этапе разведки и добычи – за счёт недропользователя. Многие учёные полагают, что разведку следует отнести к этапу поисков и оценки. Это дало бы возможность предоставить недропользователям выбор на конкурсной основе «готовых» к эксплуатации месторождений с учётом их геолого-экономической оценки и компенсацией затрат на этот процесс. Может быть, стоит над этим подумать?
Вызывают сомнение появившиеся весьма опасные предложения пересмот-реть конституционные основы недропользования, изложенные в представ-ленной Комитетом по промышленной политике Совета Федерации «Концепции Федерального закона «О недрах». Суть предложенной идеи сводится к введению частной собственности на недра, то есть «обладатель исключи-тельных прав» выкупает на аукционе «исключительное право пользования участком недр»!

Далее, к числу важнейших в горном производстве правовых актов, кроме за-конов «О недрах» и «О СРП», следует отнести и 26 главу Налогового кодек-са, посвященную налогу на добычу полезных ископаемых. Судя по всему, необходимость дифференциации налогов при эксплуатации ресурсов недр официальными органами признана необходимой. Как представляется многим аналитикам, существующая форма НДПИ заключает в себе негативные со-ставляющие. Во-первых, при налогообложении не учитывается такой важный фактор, как качественные характеристики запасов и ресурсов, в частности, нефти. Во-вторых, удивляет система расчётов НДПИ в связи с учётом сред-невзвешенной экспортной цены российской нефти и курса доллара. Надо ду-мать, что НДПИ целесообразно дифференцировать по уровням годовой до-бычи предприятия, что приведёт к стимулированию деятельности малых компаний и увеличению поступлений налогов, в частности, налога на при-быль. Качественный сдвиг в этом вопросе зависит от дальнейших продуман-ных практических шагов.

Вместе с тем, введение плоской шкалы налогообложения добычи полезных ископаемых увеличило налоговую нагрузку на независимые нефтяные ком-пании на 70-100% и сократило их прибыль на 25%. Подсчитано, что ухудше-ние финансового положения подобных компаний грозит вынужденной оста-новкой месторождений с суммарным объемом добычи 6-8 млн. тонн нефти и сокращением налогооблагаемой базы.
Необходимость создания совершенно нового эффективного механизма в на-логообложении нефтедобычи назрела давно. Он должен учитывать естест-венную дифференциацию условий добычи нефти по каждому отдельному месторождению, в частности, с учетом стадии разработки месторождений, динамики качества запасов, мощностей продуктивных горизонтов и величи-ны запасов, глубины залегания пластов, дебита скважин, качества добываемой нефти и других качественных геологических и географических характе-ристик. Величина рентного платежа должна зависеть от уровня цен на нефть на внешнем и внутреннем рынках. В этом случае будут учитываться интере-сы, как крупных холдингов, так и специфика монотоварного характера про-изводства независимых нефтяных компаний. И с этим не считаться нельзя.

Принимаемые Государственной Думой федеральные законы по отраслям права носят в основном декларативный и рамочный характер. Проект нового закона «О недрах» состоит из статей, половина из них (56) содержит 67 от-сылочных норм, в том числе 36 из них адресованы правительству Российской Федерации, которое будет определять тот или иной порядок регулирования горных отношений. Можно сказать, что в этом проекте большая часть недос-татков действующего закона не устранена.
Многие учёные и практики справедливо указывают, и с ними следует согла-ситься, что в горном законодательстве отсутствуют комплексный программ-но-целевой подход к правовому регулированию горных отношений, кодифи-кация, системность и плановость разрабатываемых законов, нет единства и взаимосвязи горного и иных областей права, особенно гражданского, диффе-ренцированного учета динамизма и природной изменчивости параметров ре-сурсов недр - объектов правового регулирования горных отношений, особен-но в сфере налогообложения, и отсутствует действенный механизм реализа-ции законодательных актов, прежде всего, в виде правовых норм прямого действия.

В первую очередь, в новом законе следует восстановить понятие о недрах как об общенародном, государственном достоянии (вместо предлагаемой в про-екте неясной формулировки «публичное достояние народа»), и об использо-вании продукции недр для общенародной или общественной пользы, обще-ственных интересов.
В законе «О недрах» нечётко определены виды недропользования, например, в пункте 3 статьи 6 «разведка» выступает как одна из стадий этапа «разведка и добыча», а в абзаце 2, который касается выдачи совмещённой лицензии, «разведка» отнесена к этапу поисково-оценочных работ, который в этой же статье 6 (пункт 2) имеет другое название – «геологическое изучение». Статья 6 требует новой редакции. В частности, понятие «вид пользования недрами» было бы правильным заменить на «пользование недрами с целью поиска и добычи полезных ископаемых» и «пользование недрами не связанное с добычей полезных ископаемых.

Практика большинства развитых стран наглядно иллюстрирует, что созда-ваемый рынок в природопользовании (недропользовании) последовательно замещается государственным регулированием. Общественное сознание в России поворачивается в сторону необходимости усиления роли государства в недропользовании. Рентный доход от использования принадлежащих госу-дарству природных ресурсов (минерально-сырьевых и др.) должен принад-лежать обществу. По мнению академика РАН Д. Львова, доля рентного до-хода составляет примерно 65% от общего объёма выручки нефтяных компа-ний. При этом около 53% ренты «улавливается» сегодня действующей сис-темой сбора налогов, а 47% с помощью достаточно широкого и хорошо про-думанного инструментария сокрытия доходов остаётся в распоряжении неф-тяного бизнеса. Нефтяная рента, поступающая в российскую казну, в 1,5-2 раза меньше, чем, например, в той же Норвегии или в Объединённых Арабских Эмиратах.
Вместе с тем вызывают нарекания и ставки регулярных платежей как по ви-дам полезных ископаемых, так и по стадиям недропользования. Анализ сви-детельствует, что действующие ставки платежей (в основном по твёрдым по-лезным ископаемым) не отвечают интересам государства. Так, средний размер платежа за угольный участок площадью 30 км2 составляет всего 2 тыс. рублей, неметаллических полезных ископаемых площадью 40 км2 – 3 тыс. рублей.

Специалистов неоднократно предлагали свести в один правовой документ нормы, регламентирующие всю совокупность горных отношений, возни-кающих при изучении, освоении, использовании и охране недр. Поднимался вопрос о создании Горного Кодекса в различных вариантах. Предлагалось разработать Устав Горный Российской Федерации, кстати, существовавший в России до Октябрьской революции. Это должен быть обобщенный свод пра-вовых норм прямого действия, правил и требований, вытекающих из приня-тых законодательных и подзаконных актов, как в области горного производ-ства, так и сопряженных с ним других производств и объектов. В нем будут определены правовые положения любых (по вертикали и горизонтали) орга-низаций (ведомств, компаний и др.), прописаны их конкретные функции, права, обязанности, формы и способы взаимоотношений с другими организа-циями, меры персональной ответственности каждого лица за выполнение возложенных на него функций и др.
Из истории известно, что в дореволюционной России в случаях, когда недро-пользователь плохо справлялся с обязанностями, то частные и акционерные компании переводились в государственное управление. Укрепление и рас-ширение деятельности государственных компаний не следует считать анти-рыночным актом. Например, на ранней стадии развития рыночных отноше-ний Великобритания и Норвегия создали полностью государственные соот-ветственно «Британскую национальную нефтяную корпорацию» (1979 г.) и компанию СтатОйл (1972 г.). В них были проработаны эффективные меха-низмы государственного влияния на развитие нефтяной и газовой промыш-ленности. Эти компании многое сделали для развития конкуренции и вне-дрения новых технологий в разработке месторождений.

В конце концов, нас должно заботить проведение такой государственной по-литики при изучении недр и их эксплуатации, чтобы от этого выгадывало Отечество и наш народ, которому по праву принадлежат минерально-сырьевые ресурсы. При этом следует понимать, что одним из факторов вос-становления должного государственного влияния на недропользование явля-ется совершенствование системы информированности о недрах. Поэтому информация о недрах, независимо от средств её получения, не может являть-ся только частной собственностью, и не принадлежать государству.
Общепризнанно, что нынешняя налоговая система препятствует рациональ-ному использованию недр, в том числе невыгодно разрабатывать трудно из-влекаемые запасы. Но следует опять обратиться к «их опыту». Так, в США для стимулирования увеличения добычи нефти методами первичного, вто-ричного или третичного извлечения роялти могут быть снижены или отмене-ны для всей арендной площади или для отдельного месторождения, участка внутри его площади. В Норвегии и Великобритании применяется дифферен-цированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность. Закон Великобритании предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях «полнейшего извлечения запасов».
Так что же мы ждём от нового закона «О недрах»?
Во-первых, чтобы он определил исследование недр как предмет государст-венной политики с финансированием всего этого многогранного процесса. Во-вторых, он должен вобрать в себя лучший отечественный и зарубежный опыт эксплуатации недр с учетом новейших технологий и экологической за-щиты. В-третьих, он должен регламентировать такие экономические предпо-сылки, которые бы обеспечили государственную целесообразность изъятия минерального сырья и заинтересованность при этом организаций различных форм собственности. В-четвёртых, забота о будущих поколениях должна пройти через весь закон красной чертой. Кроме этого, в законе необходимо чётко определить отношение к вопросам, которые беспокоят предпринимате-лей и специалистов: законодательно гарантировать недропользователю право на разработку месторождений, открытых на условиях риска; ввести конкурс-ную форму выдачи лицензий на геологическое изучение недр; ввести диффе-ренцированную плату за добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических условий и обеспечить правила передачи прав на недропользование, создав условия для развития вторичного рынка лицензий и др.

Так или иначе, мы всё равно придём к Горному Кодексу (уставу) – своду законов, регламентирующему работу с недрами. Практика нормотворчества показала, что содержательную (технологическую) часть этих законов должны писать специалисты, а юристов надо привлекать только для правового оформления текстов. Иначе будет получаться как всегда: юридически закон звучит, а его смысл порочен, что уже привнесло в нашу жизнь множество, мягко говоря, недоразумений.









Другие статьи номера «ПВ» , 0

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Rambler's Top100