Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
Содержание номера 

ЕСЛИ МОНОПОЛИЯ ЕСТЕСТВЕННА, ЗАЧЕМ ЕЕ РАЗРУШАТЬ?
ИЗ МИРОВОГО ОПЫТА РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

На протяжении последних пятнадцати лет в мировом сообществе ведется дискуссия о целесообразности и путях реструктурирования тех секторов национальной экономики, которые обладают в большей или меньшей степени признаками естественных монополий. При этом для сторонников так называемых «рыночных реформ» вопрос целесообразности представляется излишним. По мнению «рыночников», сохранение монополистических структур в том виде, в каком они существовали в послевоенное время в большинстве стран, то есть в виде вертикально интегрированных монополий с государственной или общественной формой собственности, ведет к неэффективному использованию финансовых средств и разбазариванию природных ресурсов, что в конечном счете сказывается и на ценах за предоставляемые «монополиями» услуги, и на снижении уровня самих услуг, и приводит к ущемлению прав потребителей. Чаще всего «рыночники» спорят лишь о путях и методах реформирования секторов экономики, обладающих признаками естественных монополий.

Другая группа экономистов и политиков, защищающая идею усиления роли государства в управлении и регулировании национальной экономики, скептически относится к самой идее реструктурирования и реформирования естественных монополий, поскольку у этих специалистов вызывает сомнение именно целесообразность подобных перемен.

Обе стороны приводят «весомые» аргументы в свою пользу, поскольку даже те страны, где реформирование «монополистических» секторов экономики прошло или проходит более или менее успешно, не могут похвастаться чрезмерными достижениями. Как правило, все это реформирование ведется методом «проб и ошибок», причем, как подтверждает практика, редко кому хочется учиться на ошибках других. Большинство реформаторов набивает свои собственные «шишки», а поскольку монополистические секторы экономики являются стратегически важными для страны в целом (это прежде всего энергетика, железнодорожный транспорт, телекоммуникации), то эти самые «шишки» появляются уже на лбу каждого ее жителя.

В большинстве случаев, несмотря на весьма существенные различия в экономических предпосылках и макроэкономических условиях, стремление каждого государства, предпринимающего попытку реструктурировать отрасли, относимые к сфере естественных монополий, прежде всего продиктовано требованием повышения эффективности функционирования каждой составляющей всего экономического комплекса, а также защитой интересов потребителей, то есть промышленности и населения.

Именно низкая эффективность и конкурентоспособность собственной промышленности заставила правительства большинства этих стран решиться на проведение серьезных реформ в сфере естественных монополий, к которым относится и сектор энергетики.

Предлагается остановиться на опыте тех стран, которые, как правило, чаще всего в качестве примера приводятся и сторонниками, и противниками «рыночных реформ», а именно Великобритании, Норвегии, Швеции, Аргентины и Новой Зеландии. Несколько слов будет сказано и о политике Европейского Союза в этой области.

Учитывая остроту дискуссии, развернувшейся в России вокруг проблемы реструктурирования электроэнергетики, в настоящей статье основной упор будет сделан на анализе реформ именно в этой отрасли.

Первые шаги на пути реформирования энергетического сектора были сделаны во второй половине 80-х годов. Следует отметить, что, за редким исключением, в большинстве стран мира энергетика, в особенности электроэнергетика, находилась не только под контролем государства, но зачастую представляла собой вертикально струк турированные государственные или общественные монополии. В силу различных причин нефтяной бизнес и в меньшей степени природный газ контролировались частными компаниями, несмотря на очевидную стратегическую важность этих отраслей для экономики любого государства. Таким образом, говорить о необходимости создания рыночных отношений в нефтяной отрасли и газовом секторе было излишним. Это, впрочем, не означает, что нефтяная и газовая отрасли не имеют отношения к естественным монополиям. Безусловно, транспортные газовые и нефтяные системы (газо- и нефтепроводы) имеют все свойства естественных монополий. Этот факт признавался большинством стран, и государственное регулирование транспортных тарифов на данный вид услуг в мире находится на достаточно высоком методологическом уровне. Другое дело электроэнергетика. Здесь подход варьировался: от признания всей отрасли – генерации, передачи, распределения и поставки – естественной монополией до полного отрицания наличия монополистических свойств даже у систем передачи электроэнергии.

К первопроходцам, которые пошли на коренную перестройку энергосектора, относят Чили, Великобританию и Норвегию – страны с достаточно различными, на первый взгляд, экономическими и политическими условиями.

Правительство Пиночета имело дело с экономикой, переживающей не просто острый кризис, но находившейся в состоянии хаоса. Кроме этого, страна переживала глубочайший политический кризис, находясь, по сути, на грани гражданской войны. Именно поэтому, а также учитывая методы проведения самих реформ, опиравшихся зачастую на машину военного и полицейского подавления любых форм инакомыслия, отсутствие реальной оппозиции, опыт Чили вряд ли стоит рассматривать в качестве «модели для подражания».

Другое дело Великобритания и Норвегия. На первый взгляд, и в той и в другой стране на момент проведения достаточно кардинальных реформ в экономике все было более или менее в порядке. Но это только на первый взгляд.

Для многих иностранцев, особенно выходцев из бывшего СССР, такие слова подданных британской короны, как «когда мы жили при социализме...», кажутся чуть ли не бредом сумасшедшего. Тем не менее, по многим признакам экономика обоих королевств – Великобритании и Норвегии – была близка к тому, что принято считать «социалистическим экономическим укладом». Да, частный сектор безусловно существовал и был достаточно силен, но в каких областях?

Большинство стратегически важных для британской экономики отраслей, включая энергетику, железнодорожный транспорт, связь, а также финансовые потоки, находились под контролем государства или являлись государственной собственностью. И это на фоне государственного социального и медицинского страхования населения, а также, по сути, бесплатного образования. Чем не социализм?

Примерно та же ситуация наблюдалась и в Норвегии. Государственное акционерное общество «Ношк Хидру» контролировало практически все стратегически важные отрасли хозяйства Норвегии, а энергетика на девяносто с лишним процентов была государственной, причем львиная доля выработки электроэнергии приходилась на государственное предприятие «Статкрафт» и на электростанции, также косвенно или напрямую находившиеся в государственной собственности. Незначительная энергетических генерирующих мощностей принадлежала муниципальным и региональным властям, то есть, по сути, также относилась к общественной собственности. Частный же сектор в энергетике отсутствовал.

При этом экономика обеих стран на момент принятия решения о проведении коренных экономических реформ переживала далеко не лучшие времена. Низкая конкурентоспособность национальной продукции приводила к оттоку капитала за рубеж, а недостаточно дальновидная доля налоговая политика делала рынки этих стран непривлекательными для иностранных и внутренних инвесторов, что привело к низкому приросту национального ВВП.

Правительство «тори», возглавляемое «железной леди», решительно приступило к разрушению системы, выстроенной правительством лейбористов. При этом действия г-жи Тэтчер были продиктованы не только соображениями экономического характера. Очевидно, что политика и предвыборные обязательства перед определенными кругами сыграли решающую роль. И прежде всего в темпах реформирования английской экономики. Были приватизированы железные дороги, денационализирована система социального и даже медицинского страхования. Наконец, пришел черед приватизации государственного энергетического концерна «CEGB», газовых предприятий и почтового ведомства. Перед радио и телевидением гордостью — Британии – «ВВС» — также встал вопрос приватизации.

Нужно отметить, что, в отличие от угольной промышленности, где проблемы решались «железной леди» практически «пиночетовскими методами», приватизация электроэнергетики протекала достаточно гладко. В 1989 году через парламент был проведен Electricity Act (закон об электроэнергии), положивший начало процессу реформирования электроэнергетики.

Да вот только «спать оказалось почему-то довольно жестко». На английском энергетическом рынке возникло несколько доминирующих энергетических генерирующих компаний, при том что государство сохранило контроль над выработкой энергии атомными станциями («Magnox»), а также появилась сетевая компания («NGC»), деятельность которой особо жестко контролируется государством, вплоть до принятия решений в области инвестиционной политики. Следует подчеркнуть, что речь идет именно об английском секторе электроэнергетики, то есть собственно Англии и Уэльсе, поскольку Шотландию реструктурирование коснулось не столь значительно, где сохранилась вертикально интегрированная энергетическая компания со всеми признаками естественной монополии («Scottish Power»). Так что, говоря о структурных реформах в Великобритании, следует учесть, что речь идет примерно о 65% территории страны.

Закон об электроэнергии 1989 года очертил правовое поле, в рамках которого начали проводиться рыночные реформы в секторе электроэнергетики. Изначально предполагалось, что основная конкурентная борьба будет вестись в сферах производства и продажи электроэнергии потребителям. При этом последний вид услуг отнюдь не предполагает, как думают некоторые, собственное производство электроэнергии. Зачастую продавцами электроэнергии являются финансовые компании или группы, осуществляющие закупку и перепродажу электроэнергии конечным потребителям, при том, что собственно физическая поставка электрической энергии конечным потребителям (особенно бытовым пользователям) осуществляется региональными энергоснабжающими компаниями («REC»).

Предполагалось, что государство, во избежание захвата или раздела рынка (на манер картельного соглашения) вновь возникшими частными генерирующими предприятиями, будет жестко регулировать энерготарифы, добиваясь одновременно прозрачности их структуры и исключая при этом возможность перекрестного субсидирования внутри компаний (например, перекладывание части расходов по генерации на деятельность по продаже электроэнергии, и наоборот).

К сожалению, проблемы регулирования и сговора между компаниями оказались достаточно серьезным камнем преткновения. Во-первых, сколько нужно компаний на рынке, чтобы обеспечить «нормальный» уровень конкурентной борьбы, исключив возможность «неформальной договоренности» между ними по уровню ценовых котировок, а также разделу «регионов влияния»? Две или три? А может быть, четыре или пять?

Первоначально на рынке возникло два доминирующих производителя (АЭС не в счет, поскольку тарифы для них устанавливались государством, да и сами эти станции постепенно выводились из эксплуатации). Затем, поскольку стало ясно, что компании как-то «синхронизируют» свою ценовую политику, компании поделили еще раз. Для этих целей в Великобритании существует довольно увесистая «колотушка» — «ММС» (Комиссия по вопросам монополий и слиянию компаний), обладающая правом делить и по необходимости не «пущать». Как правило, инициатива разделения компаний, то есть продажи доминирующим предприятием части своих производственных мощностей, принадлежит так называемому Регулятору, который предлагает руководству компании свой план (как правило, предлагается продать «n» мегаватт установленной мощности с разделением по видам потребляемого топлива). Если руководство компании отказывается пойти по предложенному пути, звучит угроза передачи дела на рассмотрение в «ММС».

Руководители компаний, как правило, из двух зол выбирают меньшее и соглашаются с предложением Регулятора, поскольку из опыта прежних лет известно, что «ММС» имеет «странную» привычку «дробить» компании, если не на атомы, то уж точно на молекулы. При этом в принятии решений сотрудники и руководство «ММС» отнюдь не всегда учитывают мнение специалистов. Для этих государственных чиновников главной задачей является проведение превентивных акций, исключающих возможность предварительного сговора или раздела рынка между его субъектами, поскольку это может ущемить интересы потребителей. И чем больше появится в результате деления доминирующей компании новых участников рынка, призванных конкурировать между собой, тем лучше. По крайней мере, такова до недавнего времени была политика «ММС». К сожалению, иногда «размер имеет значение», особенно когда речь идет о конкуренции на международном рынке. Это прекрасно осознают руководители английских генерирующих компаний и поэтому стараются договариваться с Регулятором. Некоторое облегчение принесла Общеевропейская директива по электроэнергии, предписывающая странам —членам ЕС «открывать» внутренние энергорынки (не менее 20% к 2000 году) для других европейских компаний. Тем самым проблема количества участников рынка и опасности «сговора» между ними была практически решена.

В результате описанных выше манипуляций на английском электроэнергетическом рынке образовалось четыре крупных и несколько более мелких производителей-поставщиков электроэнергии. Вопрос «здоровой» конкуренции вроде бы был решен. Но, по мнению руководства английских генерирующих компаний, в подобной ситуации крайне трудно было вести работу с инвесторами, поскольку деньги вкладывались в одну компанию, а возвращаться должны были уже несколькими. Такое положение дел не могло не сказаться отрицательно на уровне капвложений в электроэнергетику Англии, если бы не одно обстоятельство.

Дело в том, что при приватизации, которая в Англии проходила в довольно сжатые сроки, в оценке стоимости компаний, поскольку рыночная стоимость на тот момент практически отсутствовала, был допущен целый ряд ошибок, что привело к занижению стоимости основных фондов. Компании, возникшие на руинах «CEGB», с учетом этого, а также в связи с отсутствием на первый момент четкой тарифной политики у Регулятора имели такой финансовый «задел», что уже через несколько лет профессор Стивен Литтлчайлд, назначенный на должность Регулятора, был вынужден пойти на ряд мер, существенно ограничивающих доходы генерирующих компаний. Так, волевым порядком были введены предельные цены, а также «сетка» их снижения на пятилетний период. Но и этого, по мнению правительства, было недостаточно. Практически сразу же после прихода к власти «новых лейбористов» во главе с Энтони Блером через Парламент был проведен билль, узаконивающий, по сути дела, ретроактивный налог. Причем касался он не только электроэнергетики, но и телекоммуникационных предприятий, а также железных дорог. В результате только электроэнергетические компании были вынуждены выплатить государству ни много ни мало, 4,5 миллиарда фунтов стерлингов. Этого уже большинство международных инвесторов вынести не смогли: биржевые котировки английских энергопредприятий рухнули в одночасье. Заокеанские инвесторы покинули столь тщательно создававшийся энергорынок, а профессор Литтлчайлд подал в отставку с поста Регулятора.

Его уход, по сути, ознаменовал изменения и в правилах работы английского рынка электроэнергии и мощности – «The Pool». Правила функционирования этого рынка не были чересчур сложными, но в то же время отдельные положения, как-то: «об обязательной продаже всех объемов производимой электроэнергии только через систему «The Pool», сдерживали развитие двусторонних долгосрочных и краткосрочных контрактов, что мешало развитию экономики страны в целом. Кроме этого, так называемая английская модель энергорынка уже не отвечала требованиям времени, поскольку большинство британских и европейских производителей и потребителей электроэнергии тяготели к созданию не просто рынка, но некой энергобиржи, где продавались бы не только физические объемы электроэнергии, но и биржевые контракты, позволяющие участникам сделок дополнительно страховаться от возможных будущих колебаний конъюнктуры.

Тем не менее, английский энергетический рынок уцелел, хотя и не сохранил своего прежнего вида. Новый Регулятор внес предложение о коренной перестройке рынка, по сути дела, взяв в качестве модели так называемую «скандинавскую модель», которая родилась в Норвегии, а затем уже была приспособлена к условиям других стран — участниц скандинавского электроэнергетического рынка «НордПул» — Швеции, Финляндии и Дании.

Итак, десятилетие работы и вновь перестройка. Таков вкратце результат внедрения английской модели реструктурирования собственного рынка электроэнергии и мощности. Справедливости ради следует отметить, что положительный результат все же налицо. В результате проведенных структурных изменений стало возможно привлечь в отрасль довольно существенные инвестиции, позволившие обновить генерирующие мощности, повысить эффективность, в том числе и топливную, работы станций и сектора в целом, были выведены из эксплуатации неэффективные производства. При этом решение сопряженных с этими процессами социальных задач было переложено правительством на плечи новых собственников. Государство лишь следило за тем, чтобы частные компании не ущемляли прав потребителей или работников предприятий. В этом деле английские профсоюзы обрели союзника в лице государства. Не так уж и мало, но, по мнению тех же скандинавских экспертов, не будь в самом начале сделано столько ошибок, результат был бы неизмеримо весомее.

Таким образом, можно с большой долей уверенности утверждать, что единственной более или менее жизнеспособной моделью оказалась та, что была выработана в конце 80-х годов в Норвегии, а затем уже приспособлена к условиям других стран. Так называемая «американская модель» есть не что иное, как тот же скандинавский вариант рынка, но приспособленный к весьма непростым американским условиям, где степень монополизации внутренних рынков практически каждого штата на порядок превышает возможности монополий в странах Центральной и даже Восточной Европы. При этом, как отмечают многие аналитики, конкуренция в сфере энергоснабжения, то есть продажи электричества конечным потребителям, включая население, приняла в США довольно интересные формы, предоставляющие существенные возможности для перекрестного субсидирования в рамках одной или нескольких компаний. Например, потребитель получает рекламный проспект от одной из энергоснабжающих компаний, гарантирующий не только прекрасный уровень услуг по поставке электричества, но и существенные скидки в некой достаточно разветвленной сети супермаркетов, а также на бензоколонках определенной фирмы. Причем цены на саму электроэнергию, поставляемую данным продавцом, достаточно конкурентоспособны по сравнении с аналогичными предложениями, полученными от других продавцов. В другой пакет услуг могут быть включены предложения, касающиеся льгот в сфере медицинского или социального страхования и т.п. Очевидно, что в подобной ситуации выигрывают все: потребитель получает электроэнергию по конкурентным ценам, а также целый пакет дополнительных услуг, магазины и супермаркеты увеличивают круг своих постоянных клиентов, то же самое можно сказать и о бензоколонках. Но чтобы добиться этой конкурентоспособности, проводится перекрестное субсидирование одних видов деятельности (скажем, автомоек) за счет других (магазины или электростанции). По мнению американских специалистов, в этом ничего противозаконного нет. Вроде бы и так, но в такой ситуации говорить о прозрачности ценовой политики компании или группы компаний уже не приходится.

Норвегия после принятия в 1989 г. Закона об энергетике в течение двух лет готовилась к проведению реформы в сфере производства и торговли электроэнергией. Следует отметить: в отличие от других стран Европы норвежская электроэнергетика практически на 100% основана на гидравлических станциях. При этом исключительные природные условия — горные каскады — позволяют получать чрезвычайно дешевую электроэнергию, способную конкурировать с любыми производителями стран Центральной и Западной Европы, но и ставят энергобаланс Норвегии в зависимость от «водности» года. Разница между «влажным» и «сухим» годом иногда бывает равна годовой выработке электроэнергии Данией. В целом энергосистема избыточна, с лихвой покрывает местные потребности в электричестве, и государство даже вынуждено квотировать экспорт электроэнергии ввиду ограниченной пропускной способности трансграничных транспортных магистральных высоковольтных сетей.

Как и в Англии, решение о реформировании энергосектора было принято в Норвегии под давлением прежде всего бремени экономических проблем. Правительство страны уже не могло мириться с тем состоянием застоя, в котором пребывала экономика королевства. Если при этом учесть, что большая часть отраслей норвежской промышленности является энергоемкой и энергозависимой, а также и то, что степень газификации жилого фонда в этой стране на конец 80-х годов была достаточно низкой, и большинство домов отапливалось за счет электроэнергии, можно представить себе важность подобного решения для жизни страны в целом. Идеи же энергосбережения и повышения энергоэффективности еще не были столь широко распространены.

Норвежская модель «скандинавского социализма» несколько отличается от шведского, финского и датского, но тем не менее степень социальной защищенности граждан этой страны достаточно высока, как, впрочем, и уровень жизни. Однако все это достигается за счет непомерно высоких налогов, которые вынуждены платить как население, так и промышленность. Подобная ситуация, как показывает практика, в конечном счете приводит к инвестиционному голоду и неконкурентоспособности собственных товаров на мировом рынке. А если при этом еще и учесть, что норвежская промышленность прежде всего ориентирована на экспорт, то становится понятно, что проблема, с которой столкнулось правительство Норвегии в конце 80-х годов, была весьма и весьма серьезной.

Норвежская энергосистема страдала от того, что действовавшие на момент проведения реформы энерготарифы не покрывали затрат государственного предприятия «Статкрафт» по генерации, передаче и распределению электроэнергии. «Статкрафт» являлось частью министерства водных ресурсов и энергетики, не имея статуса компании и стимулов для повышения собственной эффективности. О каких стимулах можно было вести речь, если тарифы на электроэнергию устанавливались государством на срок до десяти лет без права применения дефляторов и примерно к середине этого срока переставали покрывать собственные затраты «Статкрафт». Для того, чтобы компенсировать потери энергопредприятия и дотировать его деятельность, не урезая при этом социальных программ, правительство Норвегии вынуждено было все больше повышать налоги, и прежде всего на доходы наиболее крупных предприятий, то есть тех же целлюлозных, деревоперерабатывающих, металлургических и станкостроительных фирм, для которых вводились льготные энерготарифы. Непомерные налоги делали эти отрасли непривлекательными для инвестиций, проблема оттока капитала из страны становилась все более серьезной, конкурентоспособность норвежских товаров как на внешнем, так и на внутреннем (даже протекционистские пошлины на импорт не спасали национального производителя) рынках снижалась. Не спасали даже доходы от экспорта газа, добываемого в Северном море. В такой ситуации дополнительные доходы от экспорта электроэнергии с учетом избыточности собственных мощностей и проведения внутри страны достаточно эффективных энергосберегающих мероприятий пришлись бы очень кстати. Однако для этого предприятие «Статкрафт» должно было стать самодостаточным, то есть, отказавшись от госдотаций, перейти на полное самофинансирование. Кроме этого, сама структура «Статкрафт» должна была приспособиться к требованиям международного рынка электроэнергии и мощности.

Перед правительством стояла дилемма: решиться на непопулярные меры в социальной сфере или провести серьезные реформы в энергосекторе. Остановились на втором варианте.

Вначале, как и полагается цивилизованному государству, Норвегия приняла Закон об энергетике, определяющий то правовое поле, в рамках которого планировалось проводить реструктурирование национального энергосектора. Затем были разработаны и разосланы всем основным участникам энергорынка предложения по реформированию предприятия «Статкрафт». Правда, при этом министерство предупредило всех участников, что в случае неполучения комментариев и предложений в установленные сроки реформирование будет проведено, но без учета мнений, поступивших после определенной даты. Кто не успел – тот опоздал. В основном же столь дорогой для большинства скандинавских народов принцип «консенсуса» или согласия был соблюден.

Теперь о сути самой реформы.

Предприятие «Статкрафт» сохраняло статус государственного, исполняя только функции генерирующей компании. При этом из состава «Статкрафт» выделялись все транспортные сети и передавались вновь создаваемой государственной компании «Статнетт», которая получала от государства еще особые полномочия, касающиеся организации экспорта электроэнергии. Диспетчерский центр, передаваемый компании «Статнетт», отвечал за энергобаланс страны, а также контролировал трансграничные сальдо-перетоки (Швеция и Дания).

«Статкрафт» все же терял часть своих генерирующих мощностей, которые передавались местным коммунам (примерно соответствует российским «районам», но с несколько большими полномочиями). Речь, как правило, шла о маломощных станциях. Следует отметить, в конце 80-х годов в Норвегии было достаточно много предприятий коммунальной и муниципальной, а также отраслевой энергетики. Суммарная выработка электроэнергии этими производителями в общенациональном энергобалансе страны не превышала 50%. Тем не менее, чисто формально, условия для создания внутреннего конкурентного рынка электроэнергии и мощности существовали.

Вот, собственно, вкратце и вся реформа. Ни о какой дополнительной приватизации речь не шла, да и сейчас эта идея воспринимается в Норвегии без особого энтузиазма.

Возникает вполне законный вопрос: а где же собственно рынок?

Разделили государственное предприятие на две составляющих, заставили его перейти на самофинансирование, определили, что уровень тарифов должен гарантировать окупаемость затрат с определенной долей прибыли – это, что ли, рынок?

Конечно же, нет. Важнейшим стимулом для развития рынка в Норвегии послужила структура национальной энергосистемы: большая часть производства размещена на севере, а потребителей – на юге страны. В периоды пикового потребления в транспортной сети возникали перегрузки, справляться с которыми было поручено диспетчерской службе компании «Статнетт». Работа по простому перераспределению нагрузок в сети не была столь финансово эффективной, как хотелось бы. Определенную роль в формировании рынка сыграла торговля электроэнергией между Норвегией и Швецией, а также Норвегией и Данией. Как отмечалось выше, норвежская энергосистема в целом избыточна и позволяет экспортировать значительные объемы электроэнергии в соседние страны, тем более что транспортная инфраструктура готова к этому. Не вдаваясь в подробности функционирования рынка «НордПул», отметим, что это по большинству показателей товарная биржа, на которой, кроме торговли физическими объемами электроэнергии, ведется торговля форвардными и фьючерсными контрактами. Единственной особенностью этой биржи является отсутствие возможности торговли «стоками» и неликвидными объемами, поскольку электроэнергия относится к товарам немедленного потребления.

Большинство энергопоставок осуществляется на основании долгосрочных двусторонних контрактов между производителем и потребителем, зарегистрированных и завизированных сетевой транспортной компанией «Статнетт» и местными дистрибуционными предприятиями, если речь идет о потребителях, подключенных к сетям низкого напряжения.

Кстати, в Норвегии существует достаточно сильная регулирующая администрация, осуществляющая контроль за деятельностью рынка и уровнем цен на электроэнергию. Норвежский Регулятор, впрочем как и английский, наделен весьма существенными правами. Его решение практически не может быть оспорено. Интересно также и то, что норвежский Регулятор утверждается на должность не решением парламента, как, скажем, большинство министров и глав департаментов, а королевским указом, как премьер-министр или главнокомандующий.

Примеру Норвегии довольно скоро последовали и Швеция с Данией, а затем уже и Финляндия, вошедшие в единый скандинавский энергорынок. Норвежских экспертов стали приглашать к себе руководители государственных энергетических компаний и соответствующих министерств в других странах.

Идея реформирования энергосектора не обошла стороной и страны Латинской Америки. К числу государств, наиболее успешно реструктурировавших свои энергосистемы, чаще всего относят Чили и Аргентину.

Пионером реформирования стала Чили, которая уже к середине 70-х годов, под влиянием экономических идей «пророка» Мильтона Фридмана, начала процесс общего реформирования экономики, разгосударствления и приватизации, которые спустя несколько лет после экономического хаоса, шоковой терапии и застоя привели в конце концов к экономическому росту. Уже почти два десятилетия экономика Чили, год за годом, характеризуется весьма обнадеживающим и стабильным ростом (рекордным стал 1992 год, когда прирост ВВП составил более 10 процентов). Чилийские экономисты стремятся обеспечить более сбалансированный ежегодный прирост на уровне 5-6 процентов, который считается оптимальным для сдерживания инфляции и других дестабилизирующих экономику факторов.

Отказ от государственного регулирования чилийского рынка электроэнергии пришелся не на первый этап экономической реформы, но был тщательно подготовлен и поддержан законом об энергетике 1982 года. Вслед за Чили отказалась от чрезмерного государственного регулирования и управления рынками электроэнергии и природного газа и Аргентина. До отказа в начале 90-х годов от государственного управления энергетическим сектором в Аргентине существовало несколько государственных федеральных предприятий, функционировавших наравне с другими, принадлежавшими провинциям. В городских районах с высокой плотностью населения имелись собственные источники энергии, принадлежавшие кооперативам или муниципальным образованиям, но по сравнению с крупными госпредприятиями роль кооперативов была невелика. Почти все энергопредприятия были вертикально интегрированы, неся ответственность как за производство, так и за передачу и распределение электроэнергии. Следует при этом отметить, что транспортные сети Аргентины отличаются достаточно большой протяженностью, поскольку генерирующие мощности зачастую расположены на значительном удалении от крупных населенных пунктов, таких, как, например, Буэнос-Айрес, потребляющий почти половину электроэнергии, вырабатываемой в стране.

Экономический кризис, нехватка капитала, значительный прирост населения, вызвавший потребность в дополнительных объемах электроэнергии, малоэффективное управление отраслью, ценовая политика, определяемая более социальными запросами и политическими сиюминутными интересами, нежели реальным уровнем затрат (Sic!), субвенции и дотации, развращающие отрасль, лишающие ее стимулов для повышения собственной экономической и технологической эффективности, то есть в конечном счете технического обновления, привели к тому, что администрация президента страны Карлоса Менема в марте 1991года разработала и утвердила программу долгосрочного реструктурирования и приватизации в энергетическом секторе аргентинской экономики.

Основу аргентинского энергетического комплекса составляли гидроэлектростанции (около 40% в энергобалансе страны), некоторое количество атомных станций, а также станции, работающие на топливе. К началу 90-х годов Аргентина начала значительно наращивать сеть гидроэлектростанций. В последнее десятилетие количество вновь строящихся и сдающихся в эксплуатацию станций возросло. Немалую роль в этом играет приток зарубежных инвестиций.
Реформирование проводилось с неслыханной доселе быстротой. Еще до того, как новое энергетическое законодательство вступило в силу в начале 1992 года, в самой отрасли уже начали происходить изменения. Среди прочего были созданы предпосылки для развития конкурентного рынка: крупные дистрибуционные компании и поставщики получили право подписывать прямые контракты с производителями электроэнергии. В начале 1992 года была принята поправка к Закону об энергетике, регулирующая конкурентные отношения на аргентинском энергорынке.

Аргентинцы достаточно радикально реформировали свой энергосектор, полностью отказавшись как от вертикальной, так и горизонтальной интеграции. Честная конкурентная борьба, по их мнению, требует полной разобщенности между участниками процесса. Таким образом, каждое подразделение субъекта энергорынка функционирует так, словно у него нет и не может быть ни одного союзника или партнера. Например, предприятие, отвечающее за передачу электроэнергии, не может участвовать в процессе ее производства или купли-продажи, но лишь несет обязательства по транспортировке и доставке потребителям электричества по принадлежащим компании ЛЭП.

То же самое касается и производителей или поставщиков электроэнергии.

Столь сильная разобщенность не раз становилась объектом серьезной критики. По мнению оппонентов, отсутствие каких-либо партнерских отношений между субъектами рынка, разделенными по видам деятельности, ведет к серьезной разобщенности, чрезмерной для ведения приватизации или честной конкуренции, лишь усугубляя раскол в секторе, делая всю систему трудно управляемой. Более того, по мнению критиков аргентинской модели, эта разобщенность позволяет участникам уходить от ответственности в своем секторе и приводит к еще большему дроблению системы.

Тем не менее в Аргентине, как практически ни в одной другой стране, облегчен доступ всем желающим к транспортной сети на договорной основе, поскольку ни у транспортной компании, ни у дистрибутора нет интересов в других областях – они не заняты ни генерацией, ни продажей, ни каким-либо иным видом коммерческой деятельности. А это уже достаточно большое достижение. Ведь без свободного доступа к транспортным и распределительным сетям не может быть честной конкуренции.

Ответственность за деятельность рынка («МЕМ») лежит на акционерной компании «КАММЕСА» («Компания Администрадора дель Меркадо Майориста Электрико СА»), которая принадлежит следующим владельцам: государству, крупным оптовым покупателям электроэнергии, транспортным предприятиям и дистрибюторам. Государство, представленное в компании министерством энергетики, собирается в конечном счете снизить принадлежащий ему пакет акции до 10%.

«КАММЕСА» - это сетевая компания, управляющая национальной транспортной сетью ЛЭП и несущая ответственность за оптимизацию национального энергобаланса, функционирование спотового рынка электроэнергии, а также транспорт электроэнергии и доставку ее потребителям в строгом соответствии с заключенными договорами и контрактами и соблюдением всех требований по нормам безопасности и качества.

Государство регулирует рынок посредством «ЭНРЭ» («Энте Насьональ Регулядор де Электрисидад») – органа, на который возложены функции по оказанию поддержки участникам рынка, контроля за соблюдением принципа равного доступа к сетям, а также надзора за соблюдением правил «честной» конкурентной борьбы. При этом Регулятор имеет право разрабатывать и совершенствовать нормы и правила функционирования энергорынка «МЕМ».

Государство, сохранившее за собой часть генерирующих мощностей, использует собственных производителей электроэнергии для влияния на уровень рыночных цен, поскольку часть прибыли, получаемой госпредприятиями, идет в специально созданный для этого национальный фонд, служащий для регулирования, по необходимости, цен на рынке. То есть государство может в какой-то момент, дотируя свои станции из этого фонда, снизить уровень цен, котируемый госпредприятиями на рынке, тем самым принуждая к этому и других участников, желающих продать электроэнергию. В остальном же аргентинская модель рынка очень близка к той, которая была выработана в Скандинавии.

Достаточно интересный факт: до отказа от государственного управления энергосектором аргентинская энергетика, во многом базировавшаяся на устаревших и крайне неэффективных генерирующих станциях, представляла собой глубоко зарегулированную и ярко выраженную госмонополию с несколькими вертикально интегрированными предприятиями. Сразу же после отказа от государственного управления сектором электроэнергетики (уже к августу 1992 года) в Аргентине действовали 34 участника энергорынка – 19 дистрибьюторов, 13 производителей электроэнергии и 2 транспортные компании (в Аргентине изначально существовали две высоковольтные транспортные сети – одна в Патагонии и одна в остальной части страны). Спустя год, к августу 1993 года, количество субъектов рынка увеличилось до 70.

За несколько лет после реформы цены на электроэнергию упали почти втрое, объем инвестиций в энергосектор возрос на порядок. При том, что изначально аргентинская электроэнергетика была избыточной, начали строиться новые электростанции, а старые, малоэффективные или убыточные начали выводить из эксплуатации. При этом достаточно успешно решались и сопутствующие социальные проблемы.

Итак, были рассмотрены несколько вариантов реформирования – успешного и относительно успешного. Теперь будет небезынтересно рассмотреть опыт страны, решившейся на проведение наиболее радикальной реформы и создание нерегулируемого) (или, как полагали местные реформаторы, «саморегулируемого» рынка. Такой страной является Новая Зеландия.

В начале 80-х годов ХХ века, следуя примеру своей бывшей (а формально, и нынешнй) метрополии – Великобритании, новозеландские консерваторы взяли курс на разгосударствление экономики страны. Однако далеко продвинуться им не удалось, поскольку в 1984 году к власти в Новой Зеландии пришли лейбoристы. К всеобщему изумлению, они не только не повернули вспять раскрученный консерваторами маховик, но и самым решительным образом принялись реформировать госсектор. При этом темпы реформирования просто поражали. Следует отметить: к началу реформирования Новая Зеландия, чья экономика считалась наиболее зарегулированной из всех стран Британского Содружества, стояла по сути на грани банкротства. Именно поэтому местные реформаторы полагали экономические реформы и приватизацию экономики единственной панацеей.

Что же удалось сделать лейбористам?

Они практически полностью нейтрализовали профсоюзы, до этого времени игравшие в жизни страны весьма существенную роль, отправили на пенсию или уволили около 40% госслужащих, а также приватизировали целый ряд государственных предприятий. При этом лейбористы демонтировали одну из самых мощных в мире систем социального и медицинского страхования, поскольку в условиях рыночной экономики, как известно, «ответственность должна делегироваться из центра на уровень отдельных граждан, ибо каждый должен нести ответственность и в полной мере оплачивать объем предоставляемых ему услуг». Безработица в это время возросла до 15%. Популярность правящей партии и отдельных ее представителей упала почти до нуля. Тем не менее лейбористы провели национальный референдум и получили всестороннюю поддержку избирателей на выборах 1990 года. Ведь альтернативой были те же консерваторы, заварившие всю эту кашу. Однако ни консерваторы, ни лейбористы с реформированием электроэнергетики особенно не торопились.

Исторически права на энергопроизводство и энергоснабжение в Новой Зеландии принадлежали с 1884 года «ECNZ» («Электрисити Корпорейшн ов Нью Зиланд»), которая производила 95% всей электроэнергии в стране. Более двух третей всего объема производства приходится на гидрогенерацию, причем большая часть генерирующих мощностей располагается на южном, наименее населенном, острове новозеландского архипелага. Электроэнергия передается на северный остров, в столицу Новой Зеландии Веллингтон по подводным кабелям в виде постоянного тока. Изначально как за производство, так и передачу электроэнергии отвечала «ECNZ», но вскоре транспортные и диспетчерские функции были переданы государственной компании «Транс Пауэр». Нужно отметить, что имевшийся в стране потенциал для наращивания объемов генерации был практически исчерпан (экологические законы не позволяют строить новые станции).

Кроме гидроэлектростанций, обеспечивавших до 70% производства национальной электроэнергии, в стране действовали 2 крупных геотермических станции (вот с кого Камчатке нужно брать пример!) и 3 устаревших тепловых (в стране имеются запасы угля и ограниченные запасы газа на шельфе). Учитывая изолированное географическое положение Новой Зеландии, не приходится говорить о возможности поставок электроэнергии из-за рубежа. В довершение ко всему новозеландская энергосистема весьма серьезно зависит от засух, поскольку резервуары гидроэлектростанций позволяют накопить не более 12% требуемого годового гидроресурса. Такая вот география!

Как уже говорилось выше, к началу реформирования госсектора страна находилась на грани банкротства, и единственной надеждой для национального энергосектора был приток инвестиций со стороны частного капитала.

Еще в 1986 году лейбористы заявили о своих намерениях реформировать энергосектор и к 1987 году провели первый этап, выделив транспортные функции и передав из компании «Транс Пауэр», оставив за «ECNZ» только производство электроэнергии.

Следующий шаг был самым радикальным. Правительство объявило новый курс на построение не регулируемого энергорынка, то есть рынка, который, как надеялись его создатели, будет саморегулироваться.

Довольно долго велись дебаты о судьбе государственного предприятия «ECNZ», но в 1995 г. с приходом к власти консерваторов настал и его черед. Предприятие сначала разделили на две государственные компании, затем продали часть генерирующих станций, включая тепловую станцию Таранаки в частные руки. При этом, учитывая все еще доминирующее положение «ECNZ», на компанию возложили ряд ограничений.

Транспортная же компания «Транс Пауэр» всецело зависела от государства, устанавливавшего тарифы на передачу электроэнергии.

Сама структура новозеландского рынка мало отличалась от скандинавского или аргентинского. Главным же отличием было отсутствие государственного регулирования. Предполагалось достаточно сознательное саморегулирование субъектами рынка. Мечты, мечты...

В результате Веллингтон остался без электроэнергии, большая часть госслужащих отправилась на весьма долгие каникулы, а в Новой Зеландии появился Регулятор с достаточно широким кругом полномочий.

Такие вот уроки «свободного конкурентного рынка».

Какие выводы напрашиваются, исходя из опыта различных стран, реформировавших государственный сектор экономики?

Прежде всего любая реформа требует тщательной и серьезной предварительной проработки.
Ни одна реформа не проводится вне разработанного заранее правового поля.

Реформа как таковая не является панацеей и не гарантирует немедленного притока инвестиций ни извне, ни со стороны местного капитала, без соблюдения других требований (прежде всего четкого налогового законодательства и законов, гарантирующих сохранность инвестиций).
Реструктурирование и повышение эффективности в отрасли отнюдь не означает проведение повальной приватизации.

Роль государства, как регулятора рынка важна не только в период, предшествующий реформам, но и в процессе их проведения, и в пореформенный период. Особенно серьезную роль Регулятор – представитель государства и «проводник» генеральной государственной линии в отрасли – будет играть в переходный период. Именно поэтому столь важно обеспечить независимость, как финансовую, так и политическую, органов госрегулирования.

И наконец, никакой универсальной модели реструктурирования не существует. Однако, по-видимому, следует научиться, наконец, пользоваться плодами чужого опыта и перестать гордиться своими собственными «шишками».

Посмотрим теперь на проблемы российского энергосектора, не углубляясь особо в детали.

Положение в российском энергосекторе к концу 2000 года в целом отражает общую экономическую ситуацию в стране. В России были заявлены серьезные институциональные и экономические реформы. Стояла задача преобразования электроэнергетики страны и создания условий для становления конкурентного регулируемого рынка со значительным развитием частного сектора. Экономические теории прекрасно известны, но их воплощение в жизнь зачастую невозможно или сдерживается причинами структурного или психологического характера. Именно неумелое «воплощение» весьма поверхностных знаний теории (хочется в это искренне верить, поскольку иначе речь может идти только о преднамеренном нанесении ущерба) привело экономику страны к тому состоянию, в котором она находится до сих пор.

Можно сказать, что сектор электроэнергетики России, как и многие другие экономические отрасли, все еще остается в прямой и серьезной зависимости от государственных политических институтов, а также отдельных политических фигур, приближенных к правительственным кругам, и крупных частных конгломератов. А ФЭК России, как и Региональные энергетические комиссии, призванные регулировать деятельность монополий в энергосекторе страны, делает вялые попытки добиться независимости от влияния министерств и РАО «ЕЭС России», а также ОАО «Газпром». Хотя, если учесть, что законодательно финансирование деятельности регулирующих органов производится за счет федерального или местных бюджетов, но при этом за счет отчислений энергопредприятий, говорить о какой-либо независимости «регуляторов» не приходится. Только финансовая и политическая независимость органов регулирования от естественных монополий может обеспечить сохранность интересов государства и потребителей в процессе реструктурирования любой отрасли энергетики. К сожалению, в настоящее время в России, как уже говорилось выше, регулирующий орган лишь декларативно независим от монополиста в секторе электроэнергетики – РАО «ЕЭС России».

Потенциальные инвесторы не готовы вкладывать средства в создание новых генерирующих мощностей, ожидая дополнительных гарантий, в первую очередь, от государства и потребителей. Отсутствует для этого и должная юридическая база. Нет законов, гарантирующих свободный доступ к сетям региональных энергопредприятий, а также национальной транспортной энергосети. Кроме этого, следует отметить, что АО-энерго и отдельные генерирующие предприятия, в том числе и РАО «ЕЭС России», зачастую бывают вынуждены поставлять электроэнергию на условиях бартера, что приводит к нехватке наличных денежных средств в системе в целом. Все это также отпугивает потенциальных инвесторов. Наиболее серьезным препятствием для привлечения инвестиционных средств остается тарифная политика. Отсутствие четких ориентиров и прозрачности, обеспечивающей ясность для всех участников российского энергорынка, тарифы, не учитывающие реальный уровень затрат, наличие перекрестных субсидий, как социального характера, так и внутренних, продиктованных интересами энергопредприятий, — все эти факторы сдерживают развитие честной конкуренции и снижают интерес инвесторов к отрасли. Достаточно серьезна проблема ТЭЦ, которые в советское время были построены в больших количествах, исходя из предпосылки экономии затрат за счет увеличения объема производства тепловой энергии с когенерацией электроэнергии. Отсутствие объективного разделения затрат на производство тепловой и электрической энергии приводит к серьезным искажениям в отчетности и делает закупку тепла ТЭЦ довольно часто невыгодным для основных промышленных потребителей. Последние сейчас предпочитают строить свои собственные котельные, ставя под вопрос необходимость содержания и целесообразность эксплуатации крупных ТЭЦ. При этом кризис усугубляется плачевным состоянием распределительных теплосетей, что еще раз доказал продолжающийся по сей день кризис в Приморье и других регионах России.

Каков же выход из создавшегося положения и правомерно ли вообще в подобной ситуации говорить о какой-либо «перестройке» отрасли?

Да, реструктурирование отрасли необходимо. Но лишь после того, как будет сформулирована цель, преследуемая реформами. Затем необходимо будет сформировать и юридически оформить законодательную базу, определяющую правила реформирования и последующего функционирования отрасли. В противном случае Россия вновь удивит весь мир и докажет свои претензии на роль «страны чудес». Если же Россия наконец хочет продемонстрировать возможность цивилизованного решения проблемы, то начинать следует именно с постановки задач, разработки возможных моделей, создания нормативно-правовой базы, и уже на основании принятых законов проводить реструктурирование электроэнергетической отрасли. Только при соблюдении этих условий можно с определенной долей уверенности говорить о возможности проведения успешных реформ, повышении эффективности работы энергосектора и защищенности потребителей. В противном случае мы рискуем не только вновь оставить российских потребителей без тепла и электричества и нанести отрасли почти непоправимый финансовый урон, но вообще может встать вопрос об утере энергобезопасности страны.

Алексей Карпюк

,
эксперт энергетических программ ТАСИС
(программы Европейской комиссии технологической помощи странам СНГ)

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Полезные ссылки  Rambler's Top100