Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
Подборка: Почему Закон "О техническом регулировании" опасен для страны?
«ПВ» № 10, октябрь 2006

Несогласованность законов вредит экономике

Яков Парций

заслуженный юрист РСФСР

О низком качестве и взаимной противоречивости принимаемых законов говорилось много. Одним из последних примеров «нестыковки» являются ФЗ «О техническом регулировании» (далее - ФЗ) и Закон РФ «О защите прав потребителей» (далее – Закон).

В настоящее время система правового регулирования в сферах купли-продажи товаров, осуществления работ и оказания услуг выглядит следующим образом.
Основополагающим актом является Гражданский кодекс РФ. В нём особо выделяются общие для соответствующей сферы положения, а также правила, отражающие особенности отношений с участием граждан-потребителей (розничная купля-продажа, бытовой подряд), и отношений между предпринимателями (поставка, подряд).

Независимо от статуса участников правоотношений по договору купли-продажи (поставки) его предмет именуется товаром. Термин «продукция» в ГК не применяется. Закон «О защите прав потребителей» развивает и конкретизирует соответствующие положения ГК применительно к его целям.

Вместе с тем регламентирование системы документов, устанавливающих требования ко всем упомянутым объектам, порядок их разработки, утверждения, подтверждения соответствия и ряда других вопросов было единообразным для всех объектов и регулировалось специальными законами «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг». При этом регулирование было единым для продукции производственного назначения и товаров (работ, услуг), реализуемых населению.
С переходом к рыночной экономике необходимо было привести в соответствие с её условиями правила, регулировавшиеся этими законами. Эту задачу попытались решить путем принятия ФЗ «О техническом регулировании».

Дальнейшим логическим шагом стало приведение положений Закона «О защите прав потребителей» в соответствие с нормами ФЗ. Однако согласования соответствующих норм двух законов не произошло, а сам ФЗ до настоящего времени фактически не работает. Причины такого положения в последнее время неоднократно выяснялись на различных уровнях, включая Правительство РФ.

Следует заметить, в первых же публикациях о ФЗ он был охарактеризован как революционный, но с «непонятным для непосвященных названием». В том, что ФЗ непонятен тем, кто непосредственно работает на производстве, я убедился, проводя семинары с руководящими работниками предприятий электроэнергетики, которые отмечали сложность изложения и неясность некоторых существенных вопросов.
Элементарным правилом юридической техники является соответствие названия акта его содержанию.

 Название, которое дали ФЗ, не отражает ничего, поскольку «техническое регулирование» это понятие, применимое во многих случаях. Между тем, основное содержание ФЗ - это порядок разработки, принятия и применения документов, устанавливающих требования к безопасности продукции, работ и услуг. Убежден, если бы его назвали подобным образом, то удалось бы обосновать набор объектов, подлежащих регулированию, избежать включения вопросов, не относящихся к теме закона (например, промышленной безопасности, охраны труда, процессов (технологии) производства, государственного контроля и ответственности), учесть положения законодательства, действующего в данной области, и сделать закон понятным. Но, видимо, «хотели как лучше…».

Понятие «технический регламент» также может быть применено к любому документу, содержащему технические требования (технические условия, стандарты, инструкции по эксплуатации и т.п.).

Вероятно не без учета указанных и других проблем реализации ФЗ, для оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу, и другой аналогичной продукции, сделано исключение из общих правил в части документов, устанавливающих обязательные требования, и органов, которые эти требования устанавливают (ст.5).

Может быть, не стоило вводить эти и другие новеллы, разумеется, кроме принципиальных, а сохранить привычные ГОСТы, придав им новый юридический статус и обновив их содержание. Ведь разработчики ФЗ не могут не знать, что одно лишь изменение названия или обозначения технического документа влечет необходимость внесения соответствующих изменений в огромное количество документов и чертежей, по которым изготавливается продукция. А это требует немалых денежных средств и затрат времени.

В этой связи следует отметить один примечательный факт. В установленной форме уведомления о разработке проекта технического регламента имеется специальная графа: требования, отличающиеся от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих в РФ на момент разработки проекта технического регламента. Однако, в большинстве опубликованных уведомлений, с которыми удалось ознакомиться, записано, что таких требований нет.

Понятно, что на основе требований только технических регламентов продукцию (работы, услуги) невозможно ни изготовить, ни реализовать. Для этого необходимы какие-то документы, содержащие как требования к безопасности, так и потребительские свойства конкретной продукции. Закон предоставляет выбор только из двух документов: национальные стандарты или стандарты организации.

 Если производитель выбирает национальный стандарт, он изготавливает продукцию в соответствии со всеми его требованиями, в информации для покупателя и в договорах делает ссылку на соответствующие национальные стандарты и в установленном порядке маркирует продукцию знаком соответствия национальному стандарту.

Если же изготовитель принимает другое решение, единственный документ, где он может отразить все необходимые характеристики и требования - стандарт организации. Об этой важнейшей его роли в ФЗ фактически ничего не сказано. Такая неопределенность приводит к тому, что руководители многих отраслей промышленности, в частности, строительной индустрии, справедливо говорят о невозможности работать без обязательных отраслевых технических регламентов, содержащих и потребительские характеристики продукции. Однако ФЗ не предусматривает никаких отраслевых документов, что является одной из причин задержки разработки технических регламентов.

Недостаточная определенность и в формулировке объектов, на которые распространяется действие ФЗ. В качестве таковых указаны продукция, связанные с нею процессы, работы и услуги. Однако, как отмечалось, в ГК термин «продукция» отсутствует. В других нормативных актах он используется для обозначения объектов производственного назначения, когда необходимо различное правовое регулирование для них и товаров народного потребления. При отсутствии различий применение термина «продукция» является необоснованным и ведет только к путанице.

Например, в Законе «О защите конкуренции» в числе основных применяемых понятий дано определение понятия «товар» (объект гражданских прав, в том числе, работа и услуга, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот), которое и применяется в большинстве его статей. Но в двух статьях -10 и 14 - наряду с «товаром» появляется «продукция», понятие которой не дано.

Подобная неопределенность имеется и в ФЗ. В нём применяется понятие «продукция» (результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях), а понятие «товар» отсутствует. Различный подход к определению понятий одних и тех же объектов в двух упомянутых законах не является безобидным, как может показаться с первого взгляда.

Если задаться вопросом: кто и как устанавливает обязательные требования к товарам народного потребления, в том числе по безопасности, то прямого ответа в ФЗ не найти. Конечно, можно путем толкования понятия «продукция», данного в ФЗ, сделать вывод, что под иными целями имеется в виду личное потребление, и, следовательно, все положения этого закона распространяются на товары народного потребления. Но это только толкование. Необходим однозначный ответ в самом законе.

Еще хуже положение с работами и услугами. По необъяснимым причинам они вообще исключены из сферы обязательного регулирования, хотя необходимость обеспечения безопасности этих объектов не может подвергаться сомнению. Отсутствие таких требований таит в себе угрозу причинения вреда здоровью и жизни людей, их имуществу. При этом из закона трудно понять, кто имеется в ввиду в качестве заказчика работ и услуг – предприниматели или граждане.

Вопрос о процедуре разработки и принятия технических регламентов является одним из важнейших. При его решении необходимо исходить из содержания этих документов. Устанавливаемые в них требования являются результатом научных исследований и опыта применения соответствующих объектов. Поэтому положение ФЗ о том, что разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо, по меньшей мере, требует уточнения. Объективно разработчиками могут быть научные и конструкторские организации или крупные предприятия.

Поскольку государство взяло на себя функцию обеспечения безопасности в рассматриваемой сфере, оно и должно определять разработчиков технических регламентов, исходя из их компетентности и объективности, в том числе отсутствия меркантильных интересов. Это не лишает любое лицо права вносить свои предложения о разработке технических регламентов и финансировании этих работ за свой счет.

Вместе с тем, учитывая специализированное содержание и научный уровень требований технических регламентов, неоднократная публикация различных уведомлений, предусмотренная законом, ничего, кроме неоправданной затраты времени и средств, не даст. Целесообразно воспользоваться опытом советской стандартизации, предусматривавшим решение данной задачи путем рассылки соответствующих проектов на заключение  компетентным организациям.

Согласно порядку, предусмотренному ФЗ, немало времени затрачивается на направление проекта технического регламента на отзыв Правительству РФ и получение отзыва. Этого можно во многом избежать, если предоставить право внесения проекта закона о техническом регламенте в Государственную Думу только Правительству РФ, а не всем субъектам права законодательной инициативы.

Есть еще один вопрос, связанный с полномочиями правительства, требующий уточнения. Речь идет об особом порядке разработки и принятия технических регламентов. В ФЗ предусмотрено, что в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан и другим объектам, если необходимо незамедлительное принятие акта по обеспечению безопасности продукции и процессов, Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Здесь все обоснованно и понятно.

Согласно ФЗ Правительство РФ также вправе издать постановление о техническом регламенте, разработанном в общем порядке, до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте. И некоторые чиновники толкуют эту норму как право правительства издавать технические регламенты в указанный период в любом случае, без ограничения какими-либо условиями.

Однако такой подход противоречит концептуальному положению о принятии технических регламентов Государственной Думой. Поэтому необходимо определить случаи, когда правительство вправе принять технический регламент, подобно тому, как это сделано в отношении полномочий Президента РФ.

При обсуждении на заседании Правительства РФ причин задержки реализации ФЗ естественно возник вопрос, кто же в стране отвечает за техническое регулирование. К этому следовало бы добавить вопрос об организации государственного контроля в данной сфере. В настоящее время, как известно, функции федерального органа по техническому регулированию и обеспечению единства измерений осуществляет в пределах своей компетенции Минпромэнерго.

В его ведении, а точнее, в подчинении, находится Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), на которое возложено осуществление подавляющего количества функции в указанных областях, кроме выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования.

Совершенно очевидно, что задачи, стоящие перед государственными органами в данной сфере, имеют общегосударственный характер, касаются буквально всех отраслей народного хозяйства и сфер жизни общества, включая культуру, образование, медицину и т.д., и далеко выходят за пределы отраслей промышленности, курируемых Минпромэнерго. Из этого следует, что руководящий федеральный орган в данной сфере не должен находиться в ведении какого-либо министерства, а должен подчиняться непосредственно Правительству РФ.

Ростехрегулирование было создано путем преобразования Госстандарта России. В этой связи нужно напомнить, что история развития этого органа представляет собой сочетание периодов самостоятельного функционирования под непосредственным руководством правительства страны и попыток подчинить его деятельность различным ведомствам, которые неизменно заканчивались возвратом к самостоятельности.

Что касается общей оценки изменений, внесенных в Закон «О защите прав потребителей», необходимо отметить следующее. Изменения имеют двоякий характер. С одной стороны, они учитывают некоторые положения ФЗ, с другой - по ряду вопросов законодатель предусмотрел решения, которые не согласуются с нормами ФЗ, например, по вопросу об установлении обязательных требований к работам и услугам, обеспечивающих их безопасность и др.

Изменения содержат отсылки к ФЗ, но только по отдельным частным вопросам. Согласно правилам толкования законов это означает, что на другие положения, где отсылки отсутствуют, действие Закона не распространяется. В результате этого возникает правовая неопределенность по ряду вопросов, по которым ссылки отсутствуют.
Более того, в результате принятия изменений возникли прямые противоречия или несогласованность с положениями ФЗ по ряду существенных вопросов.

Так, например, в Законе «О защите прав потребителей» сохранено правило о разработке на товары (работы, услуги) обязательных требований к их безопасности и проведении в отношении этих объектов обязательного подтверждения соответствия, что ФЗ «О техническом регулировании» исключается.

В то же время из Закона поправками исключена норма об утверждении Правительством РФ перечня товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению соответствия. В результате этого остался без ответа вопрос, на какие товары (работы) указанная обязанность изготовителей (исполнителей) распространяется. Кроме того, в законах предусмотрены различные состав и полномочия лиц, выполняющих на основании договора функции изготовителя и продавца, не совпадают предметы государственного контроля, контролирующие органы и их полномочия.

Приведенный перечень несовпадений не является исчерпывающим, что естественно вызывает вопрос: авторы законов хотели создать две различные системы технического регулирования для товаров (работ, услуг) народного потребления и продукции (процессов) производственного назначения, или «получилось как всегда»?

Объективный анализ приводит к выводу, что указанные законы в действующих редакциях фактически регулируют отношения, связанные с различными объектами: Закон «О защите прав потребителей» регулирует отношения, связанные с потребительскими товарами (работами, услугами), а ФЗ – с продукцией хозяйственного (производственного) назначения и связанными с такой продукцией процессами ее жизненного цикла, а также с работами и услугами, оказываемыми приобретателям. Иначе невозможно понять появление разных решений по идентичным вопросам, принятым в указанных законах.

Из этой ситуации следует также, что порядок установления требований к товарам (работам, услугам) для личного потребления не регулируется ни одним из указанных законов. Во всяком случае, ФЗ не содержит такой юридически определенной нормы. Поэтому необходимо срочное согласование рассматриваемых законов с одновременным уточнением норм по затронутым и другим вопросам.


Автор - Парций Яков Ефимович – бывший начальник Управления нормативных актов Госстандарта СССР, участник Великой Отечественной войны - имеет несколько боевых орденов и множество медалей, автор книги постатейных комментариев к Закону «О техническом регулировании».

Рисунок Вячеслава Шилова

Другие статьи подборки

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Rambler's Top100