Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
«ПВ» №3, март 2005  -  cодержание номера 

Новая модель пользования природными ресурсами

Наталья Чистякова

Поправки к Закону “О недрах”, касающиеся изъятия “второго ключа” у регионов, проект новой редакции закона, так же как и новации министра природных ресурсов РФ Юрия Трутнева, существенно меняют сегодняшнюю модель управления природными ресурсами.


Заплатил налоги и спи спокойно!

Новая модель управления и пользования природными ресурсами полностью пока не сформирована, но некоторые ее важные особенности уже анонсированы. Это аукционы вместо конкурсов на право пользования недрами, централизация полномочий по управлению ресурсами с соответствующим уменьшением роли регионов, “сквозные лицензии”… Государственное участие в этой новой модели, с одной стороны, возрастет, так как, по ожиданиям, увеличится масштаб государственных нефтяных компаний и контролируемых ими запасов. С другой стороны, это государственное вмешательство теоретически должно уменьшиться, поскольку государство не будет формулировать условия конкурсов, а перейдет к аукционам, где главным и единственным критерием для допущенных участников станут деньги. Также планируется отделить предоставление прав пользования недрами от выполнения определенных социальных условий.

Отсутствие таких сопутствующих социальных условий характерно для американского подхода: заплатил налоги, спи спокойно! Власть, по мнению сторонников такого подхода, должна решить все социальные проблемы на те деньги, которые заплатили недропользователи в соответствующие бюджеты. Отделение социально-экономических условий от лицензий не исключает благотворительности «по зову души и сердца». Но та модная ныне социальная ответственность не всегда производит впечатление добровольной.

Поэтому результат реформирования может быть таков, что социальная нагрузка на нефтяные компании останется, но она не будет привязана к региону нефтедобычи. Социальные подарки получат другие территории, где эта компания присутствует. Скорее всего, это будут Москва и Санкт-Петербург. Произойдет централизация не только полномочий, но и результатов “социальной ответственности”. Таким образом, и американская модель в чистом виде не появится.

Аукционы вместо конкурсов

Есть контраргументы и по предлагаемому переходу к аукционам. К примеру, в Великобритании, так же как и в Норвегии, аукционы проводились ограниченно, и от них отказались вовсе. В Великобритании основной формой стали лицензионные раунды. Важнейшие критерии - технический уровень претендента и финансовые возможности. В Норвегии же отдают предпочтение таким неформальным критериям, как репутация, технологический опыт, требования к формированию конкурентной, соревновательной атмосферы.

Всем известно, что в России не все деньги добыты праведным путем, а “варваров” к недрам по одному лишь критерию — деньги — допускать нельзя. Если бы тезис о том, что аукционы – панацея от коррупции, был верен, то достаточно было бы заменить конкурсы аукционами, оставив право проводить их на региональном уровне. Но аукционы не защищают от коррупции.

По субъективным мотивам можно просто не допустить компанию-конкурента к аукциону, ведь предварительные предложения будут рассматриваться «на подходах». Поэтому коррупция может с успехом расцвести и во время околоаукционных процедур. Кроме того, с аукционами, в частности с залоговыми, в современной истории России связано принятие решений, максимально не выгодных для экономики страны, когда нефтедобывающая компания, за которую сегодня предлагают десятки миллиардов долларов, государство продавало с молотка за 300 млн. долларов.

Как видим, и в российском, и мировом недропользовании аукцион – далеко не тот брэнд, с которым следует продвигать новую модель управления ресурсами. От коррупции защищаются не аукционами, а общественным контролем через экспертные советы. Если все сопоставить, то складывается впечатление, что под предлогом борьбы с коррупцией просто изымается “второй ключ”.

Философия аукционов уже проявила себя в Тюменской области, где в декабре 2004 года прошел аукцион по месторождению «Зимнее» с запасами 15,6 млн. тонн нефти. Первоначальная цена была 25 миллионов рублей - это та сумма, которой сегодня легко оперируют физические лица, и за которую не купишь среднего уровня коттедж в Подмосковье. Окончательная цена аукциона составила 390 миллионов рублей. Если перевести в цену запасов, получается 15 центов за баррель, что в десять раз меньше мировых ориентиров. Таких демпинговых цен не было даже в начале 1990-х.. Уже в феврале этого года выяснилось, что победитель не будет платить, так как сценарий аукциона предполагает легкий выход из всего этого действа, а месторождение переходит к «Самотлорнефтегазу», в лице которого участие в аукционе принимало ТНК-ВР.

 Вот и первые результаты: малая компания зашла в процесс, пообещала купить и вышла из процесса. Все просто как в магазине: товар отложили, а потом решили не возвращаться. Добавим к этому и «выразительные цены», которые сразу навевают вопрос о том, сможет ли кто-нибудь сейчас за 390 миллионов рублей открыть месторождение с такими запасами в районе, к примеру, реки Лены или Вилюй.

Еще одна новация — это так называемые «сквозные лицензии». Под «сквозной лицензией» подразумевается предоставление прав пользования недрами на том условии, что компания, осуществляющая геологоразведочные работы, при открытии месторождения становится первым претендентом на его разработку. Получается, что за минимальную цену продаются потенциально присутствующие на территории страны ресурсы. Это все равно, что позволить некоему кладоискателю целиком воспользоваться кладом, найденным на его земельном участке, да еще в ситуации, когда место этого клада указано на карте.


Сколько стоит содержимое недр?

В условиях современной России надо обязательно учитывать, что участок для поиска и разведки компаниям будет предоставляться отнюдь не там, где у нас “белые пятна” на карте страны и где не ступала нога геолога. Эти участки будут предоставляться во всемирно известных нефтедобывающих провинциях, где в 1960-1970-е годы государство вложило в геологоразведку огромные инвестиции. К примеру, в том же всемирно известном Западно-Сибирском нефтегазовом регионе. Таким образом, если выставляются на аукцион права пользования недрами по участку, расположенному вблизи уже открытых нефтяных месторождений или же в районах, где высока концентрация нефтяных месторождений, находящихся в эксплуатации, то риски частных инвестиций в поисково-разведочные работы на таком участке намного меньше.

Бюджетные расходы, некогда принятые на себя государством на финансирование первых и наиболее рискованных этапов геологоразведочных работ, не один год замалчивались. А потому нефтяные компании, получившие права пользования недрами на месторождениях уже в их средней стадии разработки (в начале 1990-х), доразведовавшие там запасы, а также оценившие их и присвоившие им категории, нередко бравировали тем, что у них цена тонны вновь открытых запасов обходится намного дешевле, чем у государства. При этом делались выводы, что частные нефтяные компании якобы более эффективные собственники. На самом деле это не так. Просто в их расчетах не учитывались затраты государства, большей частью СССР, на проведение первых этапов разведочных работ, что снижало расчетные показатели стоимости открытия одной тонны запасов за счет частных инвестиций.

В связи осуществленными ранее капиталовложениями из бюджета СССР необходимо обеспечить возврат этих инвестиций. Приятно обнаружить упоминание об этих затратах в проекте закона «О недрах», который рассматривается сейчас в Государственной Думе. Однако в законопроекте совершенно не говорится, как эти затраты будут пересчитываться с учетом инфляции, имевшей место за последние десятилетия. Выносить такие важные для страны вопросы в сопутствующие законам методики нельзя, поскольку эти методики принимаются и исполняются кулуарно. Законодательство об оценочной деятельности, к которому отсылает законопроект «О недрах», надо признать как неподходящее для решения вопроса о возврате ранее осуществленных затрат на геологоразведочные работы.

Оценочная деятельность предполагает несколько методик оценки, в том числе определение стоимости недвижимости на основе сложившихся рыночных цен, что не исключает применение в расчетах рыночной цены, намного меньшей реальных затрат на строительство объекта недвижимости в случае его продажи при неблагоприятной конъюнктуре. Россия, конечно, может пережить проданные по демпинговых ценам в период приватизации заводы, гостиничные комплексы и пр., т.к. в крайнем случае, все это можно построить вновь. Но продавать запасы с применением подобных методик, практикуемых в оценочной деятельности на рынке недвижимости, недопустимо. Уникальные нефтегазовые и другие природные запасы России достойны того, чтобы оценке их стоимости был посвящен специально принятый закон.

Помимо объективной компенсации затрат на геологоразведочные работы, которые произвели в свое время СССР и РФ, необходимо компенсировать затраты государства и на инфраструктурную подготовку территорий. Региональные власти сейчас принимают на себя эти инфраструктурные затраты, не задаваясь вопросом как соответствующие бюджетные расходы будут возвращены и окуплены. Ведь согласно Бюджетному кодексу возвратность бюджетных инвестиций является обязательной. Власти в регионах видимо полагают, что, принимая на себя инфраструктурные затраты и освобождая тем самым от них инвестора, они создают таким образом благоприятный инвестиционный климат. Но не надо забывать, что мы имеем дело с мировым рынком нефти и транснациональными нефтяными компаниями, и здесь благотворительность в пользу мировых стратегических инвесторов неуместна.

Поэтому все затраты государства должны вернуться в консолидированный бюджет, причем по схеме более совершенной чем по которой возвращаются затраты на строительство, к примеру, трубопроводов - через тариф и налоги. Приобретатель прав пользования недрами должен также компенсировать в определенной доле и сам “нефтяной клад”. И лишь после этого можно и нужно рассуждать о рисках и о возвратности частных инвестиций.

Понятно, что при предоставления «сквозной лицензии» обеспечить возвратность государственных инвестиций, в том числе из региональных бюджетов, невозможно, т.к. в России сегодня нет сложившегося рынка запасов и к их мировым ценам мы не приблизились. Наряду с этим нам не удается приблизиться к более или менее справедливой и обоснованной возвратности государственных и частных инвестиций, вложенных в поиски, освоение и обустройство месторождений минерального сырья. Это как раз одна из тех наиглавнейших задач, решение которой мы ожидаем от министра природных ресурсов.

Дискриминация государственных инвестиций

Необходимо также разрешить еще одну проблему. Начиная с 1990-х годов геологоразведочные работы на распределенном фонде недр, т.е. на участках, где права пользования принадлежали нефтяным компаниям, проводились большей частью за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. С одной стороны, это был внебюджетный финансовый ресурс, на который не распространялись требования Бюджетного кодекса РФ, так как тогда ещё не было самого Бюджетного кодекса, обязывающего к возврату инвестиций. А действовавшими законами не предписывалось возвращать государству инвестиции, осуществленные за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

С другой стороны, это был все-таки государственный финансовый ресурс и дополнительные запасы, доразведанные за счет этого ресурса, должны были поступать в распоряжение государства. Парадокс состоял в том, что эти запасы приумножались за счет государственного ресурса на участках недр, отданных по лицензиям акционерным нефтяным компаниям. Таким образом, за счет государственного ресурса наращивались контролируемые нефтяными компаниями запасы, а, следовательно, и капитализация компаний. Получается, что доразведанные за счет государственных средств запасы передавались нефтяным компаниям безвозмездно. Однако описанная ситуация не безнадежна и если чиновникам хорошо поработать с законодательством, то есть шансы вернуть государству упомянутые его затраты.

Искаженная нефтяная экономика

Справедливый возврат государственных инвестиций – лишь одна из проблем. С ней корреспондируется справедливое разделение нефтяных доходов между федерацией и регионом, между государством и нефтяными компаниями, между областью и автономными округами. Однако еще более важной становится проблема выхода на максимальный уровень совокупного дохода за все годы разработки месторождений.

Если вдуматься, за четыре десятилетия эксплуатации месторождений Западной Сибири мы получили от экспорта нефти в бюджет страны сумму в долларах, меньшую годового бюджета США. Ведь бюджет США на 2005 -2006 годы по расходам утвержден в сумме 2 568 триллионов, а по доходам - 2 178 триллионов долларов (источник www. k2kapital.com). Бюджет России на 2005 год утвержден по расходам в сумме 108,8 миллиарда долларов ( или 3 047 миллиардов рублей при курсе доллара 28 рублей за доллар), а по доходам - 118, 7 миллиарда долларов ( или 3 326 миллиарда рублей). В среднем за последние пять лет бюджет России в долларовом выражении колебался в диапазоне 80 -100 миллиардов долларов. Менее трети доходов бюджета - это доходы от нефти, включая экспортные.

 Сами нефтяники оценивают общие нефтяные налоговые доходы бюджетов всех уровней в 30-40 миллиардов долларов в год. За 10 лет это составило максимум 300 – 400 миллиардов долларов, а за 40 лет разработки месторождений Западной Сибири, на которые пришелся экспортный период России, это 1, 2 - 1,6 триллиона долларов. Но и эти цифры можно считать завышенными, т.к. экспортные доходы в истекшие четыре десятилетия были существенно меньше из-за меньшей цены нефти и меньших объемов экспорта.

Специалисты в области нефтеотдачи пластов и глобальных нефтегазовых стратегий приходят к одному и тому же выводу: валюту сегодня надо хранить не в долларах, не в евро и даже не в золоте, а в нефти и нефтяных запасах. В частности, на это же указывает и профессор Виктор Гаврилов в статье «Как продлить нефтегазовую эру России» («Промышленные ведомости», февраль 2005 г.). Нет никакого «великого смысла» переводить нефть в валюту и вздыхать, что валюта «худеет» на фоне все возрастающей цены нефти, тем более, в запасах. Такая ошибочная стратегия есть результат также и демпинговых цен в России на запасы, что искажает отечественную «нефтяную экономику» и приводит к неверным выводам о том, что надо наращивать объемы нефтяной добычи, чтобы получить максимальный доход от её продажи. На самом деле надо срочно ограничивать объемы нефтедобычи.

По ценам же на запасы надо выходить на уровень цен мирового рынка. Входить в оборот запасов при современных демпинговых ценах расточительно. Поэтому оборот прав пользования недрами, вводимый по проекту нового закона « О недрах», наверняка сработает во вред интересам России, так как на самом деле будет иметь место «оборот запасов» без мировых цен на них.

Вся история закона “О недрах” и поправок к нему отражает конкуренцию различных стратегий государственных и бизнес менеджеров, в том числе топ менеджмента транснациональных нефтяных компаний. Государственные чиновники, которые должны защищать интересы России, в подавляющем большинстве случаев проигрывали в этой борьбе. У нас огромный веер проблем, которые надо обсуждать. Для этого необходимы и площадки для дискуссий, и эксперты, имеющие мужество выражать свою точку зрения, а таких с каждым днем остается все меньше.

К сожалению, на последних встречах президента с крупным бизнесом этот бизнес не посылал президенту сигналов “обратной связи” и не решался проговорить свои оценки текущей ситуации. Президент в своем прошлогоднем послании сделал “подачу” гражданскому обществу, обратившись напрямую к гражданам, а не к чиновникам, предложив им включиться в дискуссию о будущем cтраны. Хотелось бы, чтобы у общества, наконец, хватило смелости и квалификации эту “подачу” принять.

Наталья Чистякова,
к. т. н., Тюмень


От редакции.
Как неоднократно отмечал бывший министр геологии СССР профессор Евгений Козловский, закону «О недрах» присущ принципиальный порок. Закон посвящен недропользованию, а должен быть посвящен правовым основам стратегии исследования недр страны и недропользования (cм. «Минерально – сырьевые проблемы в свете Закона «О недрах» - Промышленные ведомости №15, октябрь 2004 г.).

Другие статьи номера «ПВ» №3, март 2005

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Rambler's Top100