Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
«ПВ» , 0  -  cодержание номера 

Как нам реорганизовать госснаб

.
Закон о госзакупках продукции не пригоден даже для
закупок туалетной бумаги, провоцируя терракты, коррупцию и
препятствия для научных исследований и модернизации
экономики по госконтрактам на аукционных торгах.

Моисей Гельман

Казалось бы, ну что общего может быть между подрывом фугаса в аэропорту «Домодедово», непрекращающейся коррупцией в стране и созданием препятствий на путях развития науки и модернизации экономики? Да ещё по государственным контрактам на торгах. Оказывается, помимо различных, сугубо «профессиональных», а также специфических социальных причин этих опасных явлений, у них имеется общий, не столько даже побудительный, сколько провоцирующий их возникновение фактор. Речь идёт о регламентируемых законодательством условиях, которые требуется соблюдать при закупках продукции и услуг для государственных нужд.

Конечно же, при этом никто не подписывает контракты, в которых прямо говорится об оказании таких «услуг», как выполнение терракта, дача взятки, воровство бюджетных средств или создание препятствий для деятельности учёных, научных исследований и модернизации экономики. И, уж тем более, никто для госнужд не закупает «пояса шахидов». Но контракты нередко оказываются скрытым заказом на оказание подобных «услуг». Ведь нормативно-правовыми актами не оговорена обязательность соблюдения требований к функциям, качеству и характеристикам продукции, закупаемой для госнужд, которые обеспечивали бы выполнение соответствующих работ.

Больше того, для многих видов продукции вообще не нормированы показатели, необходимые для оценки их качества, что чревато опасными последствиями. А отсутствие при этом планирования закупок продукции, необходимой для выполнения государственных функций, а также регламентации закупочных цен, обеспечивающей экономию бюджетных средств, создает благоприятные возможности для масштабных злоупотреблений и коррупции.

Они во многом обусловлены отсутствием в законе о госзакупках критериев идентификации понятия «государственные нужды», что ведет к неоднозначности его толкования. Такая неоднозначность не позволяет выделить номенклатуру продукции, которую требуется закупать для выполнения неопределенных государственных функций. И уже в этой неопределённости заложены причины наблюдаемых на конкурсах и аукционах произвола, правонарушений и мздоимства, так как при этом возникают возможности для сговора и волюнтаристских закупок неопределённого множества товаров и услуг. Нужных и ненужных.

Организация госзакупок должна представлять собой систему управления, спроектированную в координатах «цели – критерии выбора объектов управления (предметов закупок) – процедуры управления и средства их реализации – структура». Однако закон о госзакупках разрабатывался бессистемно, о чем свидетельствуют и его многочисленные исправления. Этот, с позволения сказать, правовой акт надо писать заново, учитывая опасные последствия его применения.

Что показал терракт в «Домодедово»

Январский терракт в аэропорту «Домодедово» вызвал шок не только по поводу этого трагического события. Подумалось, а что случилось бы, появись там террорист-смертник во время подмосковной энергокатастрофы, когда из-за отключения электроэнергии аэропорт перед Новым годом бездействовал несколько суток, и в нём скопилось громадное множество людей?

Там в нарушение требований безопасности отсутствовали резервные источники электроэнергии. Поэтому было обесточено абсолютно всё оборудование, вплоть до досмотровых установок на входах в здание аэровокзала. Так что пронести туда террористам фугасы или пройти с «поясами шахидов» через неохраняемые входы не составляло особого труда. Случись это, число жертв было бы несоизмеримо больше.

Терракт обнажил царивший в аэропорту беспорядок в организации контроля за людьми с целью пресечения проноса кем-то оружия, взрывчатки и прочих опасных вещей. О беспорядке свидетельствовал, в частности, сам факт беспрепятственного проникновения террориста (или террористов) в зал, через который после получения багажа проходят пассажиры, прилетевшие из-за рубежа. В этом зале и произошел взрыв.

Те, кто перед терактом бывал в «Домодедово», рассказывают, что установленные на входах для досмотра людей арочные металлодетекторы были отключены. Это позволяло бесконтрольно проходить в здание аэровокзала. Но даже если бы они действовали, проку было бы немного – металлодетекторы не способны обнаруживать припрятанную на теле человека взрывчатку. Поэтому их использование не только бесполезно, но даже вредно.

Однако в Минтрансе, призванном надзирать за безопасностью всего и вся на транспорте, почему-то не замечали потенциальной опасности из-за отсутствия резервных электростанций или установок досмотра, которые обнаруживают взрывчатые вещества, припрятанные на теле входящего в здание аэровокзала. Больше того, в полном соответствии с устаревшими нормативными документами аэропорту в апреле прошлого года в очередной раз выдали сертификат безопасности.

Еще одним свидетельством беспорядка в предупреждении возможных террактов и некомпетентности лиц, ответственных за безопасность, могут служить используемые в «Домодедово» виды досмотровых установок. Очевидно, что залы ожидания и регистрации пассажиров аэровокзала не менее привлекательны для террористов, чем авиалайнеры. Поэтому уровни контроля на входе в здание аэровокзала и перед посадкой в самолет должны быть одинаково максимально высокими.

Чтобы пресекать пронос опасных предметов и веществ в здание аэровокзала, у его входов, как отмечалось, установлены арочные металлодетекторы для досмотра входящих, а также интроскопы – для досмотра багажа пассажиров. Однако металлодетекторы позволяют обнаруживать только металлические предметы относительно большой массы, но не распознают взрывчатые вещества. Поэтому обладатель «пояса шахида» с относительно мелкой по массе металлической начинкой, либо начиненного твердыми неметаллическими осколками, сможет с весьма большой вероятностью пройти в аэровокзал. А перед посадкой в авиалайнер пассажиров в «Домодедово» вновь пропускают через досмотровые, но более дорогие американские установки ProVision, изготавливаемые компанией L3 Communications. Они более чувствительные, чем металлодетекторы, и позволяют обнаруживать взрывчатку, закрепленную на теле человека, но лишь при определенных условиях.

Эффективность досмотра, т. е. способность системы «видеть» те или иные опасные предметы, которые нельзя проносить в самолет, зависит от частоты электромагнитного излучения, которым «просвечивается» человек. Американская система, работающая на миллиметровых радиоволнах по принципу радиолокатора, то есть их отражения, «видит» только то, что находится на теле человека, одетого в легкую одежду. Однако при досмотре пассажира никто не станет предварительно определять плотность тканей его одеяния, которые в значительной мере поглощают энергию радиоволн. Поэтому перед проходом через американскую установку всех поголовно заставляют раздеваться и разуваться. Спрашивается, чем такая процедура отличается от ручного досмотра с тем же раздеванием? Да по результатам ничем, кроме использования более дорогого технического средства.

Рядом стоит отечественная установка СРК (система рентгеновского контроля), разработанная несколько лет тому назад в Институте ядерной физики Сибирского отделения РАН под руководством д.т. н., профессора Семена Бару, и изготавливаемая серийно. Но она выключена, хотя досмотр с ее помощью не вызывает никаких неудобств для пассажиров – им не надо раздеваться и снимать обувь. Отечественная система работает с использованием проникающего рентгеновского излучения, воспринимаемого высокочувствительным рентгенодетектором. Поэтому установка позволяет «видеть» одетого человека насквозь, включая взрывчатые вещества, если они упакованы в надетый на него «пояс шахида», или даже спрятаны в прямую кишку человека – такие случаи маскировки для осуществления террактов известны.

Так что по эффективности досмотра система СРК благодаря своей более высокой чувствительности не идет ни в какое сравнение с американской и другими, опередив во времени появление у террористов новых изощренных «технологий». Доза, получаемая при проходе через СРК, в 1000 раз меньше, чем при сеансе флюорографии. Поэтому вреда от такого досмотра нет, и можно летать хоть ежедневно (см. «Терракт в "Домодедово" – еще одно трагическое предупреждение о хаосе в досмотре людей в аэропортах, на вокзалах, в метро… - «Промышленные ведомости» № 1-2, февраль, 2011 г.)

Почему же в аэропорту не используются самые чувствительные на сегодня отечественные установки СРК? Возникает также вопрос, почему на входе в аэровокзал и для контроля пассажиров непосредственно перед посадкой в самолет установлены столь различные по эффективности досмотровые установки? Ведь «близорукие» металлодетекторы, которые не «видят» взрывчатку у входящих в здание аэровокзала, способствуют терактам внутри самого аэровокзального комплекса.

Согласно п. 1 ст. 45 Конституции РФ государство на территории страны гарантирует защиту прав и свобод людей, а в их числе значатся права на жизнь и охрану здоровья. Поэтому обеспечение безопасности на транспорте вообще, и организация досмотра пассажиров с целью пресечения террактов, в частности, являются функциями государства как гаранта выполнения упомянутых прав на жизнь и охрану здоровья людей.

Замечу, что конституционные положения нельзя трактовать и применять ограничительно. Однако ситуация с обеспечением безопасности в аэропортах и на вокзалах, а также закупками для этого необходимого технического оборудования свидетельствует об обратном.

Согласно ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ-94) под государственными нуждами «понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков,.. либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации…».

Соответствующие контракты заключаются только по результатам конкурсных торгов или аукционов, либо с единственным действующим поставщиком. Правительственным распоряжением утвержден список технических средств, закупать которые для госнужд предписано только на аукционах. В списке значатся и досмотровые установки. Казалось бы, в соответствии с перечисленными выше правовыми нормами закупками технических средств для досмотра пассажиров в качестве заказчика должно заниматься Министерство транспорта. Ведь именно оно непосредственно отвечает за безопасность на транспорте, и поэтому от имени государства обязано обеспечивать гарантированные Конституцией РФ права на жизнь и охрану здоровья пассажиров.

Очевидно, эта обязанность со всеми вытекающими отсюда условиями должна быть законодательно вменена и всем предприятиям транспорта независимо от формы собственности. Условно говоря, они должны выполнять «госзаказ» по обеспечению конституционных прав граждан в сфере своей деятельности. Однако закупила досмотровые установки для «Домодедово» компания ЗАО «Международный аэропорт Домодедово» («МАД»), причем без поручения Минтранса и проведения аукционных торгов, как это положено при закупках продукции для госнужд. Победителем должен был бы быть поставщик, запросивший наименьшую цену за свое изделие при прочих равных условиях, выставленных заказчиком. Замечу, все «услуги» по безопасности оплачивают пассажиры.

Но, как отмечалось, приобретенные американские установки ProVision согласно соответствующим техническим документам и сертификатам по всем показателям значительно уступают отечественным СРК.

В первую очередь, что весьма важно, они значительно уступают по эффективности и возможностям обнаружения опасных предметов и их идентификации, а, следовательно, по обеспечению защиты пассажиров от террактов. Если ProVision способна «видеть» предметы размерами только свыше 2 кв. см, то СРК благодаря более высокой разрешающей способности различает предметы размерами на два порядка меньше – 1 кв. мм. Но у американской установки к тому же еще слабая в сравнении с российской СРК контрастная чувствительность. Это ее свойство не позволяет обнаруживать взрывчатку под плотной тканью одежды, поглощающей значительную долю энергии радиоизлучения, и, уж тем более, спрятанную внутри тела.

Во-вторых, как отмечалось, перед досмотром в американской установке пассажиров заставляют раздеться до исподнего белья и снять обувь. Полустриптиз поневоле помимо причиняемых неудобств, а также нарушения этических норм верующих и просто стеснительных людей, которых немало, увеличивает время досмотра, что чревато задержками вылета самолетов. Отечественная СРК лишена такого недостатка.
В-третьих, американские установки стоят примерно 250 тысяч долларов, а отечественная СРК - порядка 150 тысяч долларов.

Поставила в аэропорт «Домодедово» установки ProVision компания «Борлас Секьюрити Системз», дистрибьютор американской компании L3 Communications, которая их изготавливает. Та же «Борлас Секьюрити Системз» установила ProVision в аэропортах «Шереметьево», «Внуково», «Кольцово» и в аэропортах ряда других российских городов. Замечу, «Шереметьево» находится в федеральном ведении, а «Внуково» - в ведении правительства Москвы, однако управляющие ими компании досмотровые установки также закупили в нарушение закона о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд.

Какие-то умные головы решили поделить каждый аэровокзал на две зоны ответственности. За безопасность в залах ожидания - на площадях от входа в здание до стоек регистрации пассажиров - отвечают милиция и вневедомственная охрана Минтранса. Досмотр пассажиров и багажа перед посадкой в самолет передали службам авиационной безопасности аэропортов, но под контролем сотрудников МВД.

Ничем не оправданное наличие в аэровокзале двух зон ответственности за безопасность привело к неформальному и опасному разделению этих зон по надежности контроля. Надо думать, именно по этой причине, а также ради экономии средств, руководство аэропорта «Домодедово» закупило для контроля на входах в аэровокзальное здание, то есть для «чужой» зоны ответственности, металлодетекторы, которые не «видят» припрятанной взрывчатки. А для досмотра пассажиров после регистрации, то есть в своей зоне ответственности, приобрели более дорогие и более чувствительные, но тоже бесполезные американские установки. Такое распределение технических средств разной чувствительности для досмотра пассажиров привело к увеличению вероятности террактов в здании аэровокзала.

Положение в «Домодедово», да и в метро, с точки зрения степени защищенности от проникновения террористов – не исключение. Просто другие аэропорты, как и железнодорожные вокзалы, пока не «удостоились» их внимания. Но если террорист-смертник захочет, допустим, сегодня взорвать пассажирский авиалайнер, то он с весьма большой вероятностью сможет это сделать во многих местах. Ведь используемые, скажем, в «Шереметьево» или во «Внуково» те же американские системы контроля, как отмечалось, далеко не всегда позволяют обнаружить спрятанную на теле человека взрывчатку, а внутри тела ее не обнаруживают в принципе.

В сентябре 2009 г. руководители Аль-Каиды сообщили подробности о терракте, осуществленном незадолго до того в Джедде (Саудовская Аравия). Некий молодой человек позвонил министру по борьбе с терроризмом королевства и заявил, что хочет перед ним за что-то извиниться. Конечно, визитер был тщательно обыскан, но ничего у него не нашли. Да и не могли найти. Бомба, снабженная электронным взрывателем, была спрятана в прямой кишке террориста. Ее взорвали сигналом с мобильного телефона «коллеги» смертника.

По мнению врачей, в прямой кишке можно разместить до 1 кг пластида, и такая «технология» изготовления живых бомб идеально подходит для террактов на транспорте, особенно воздушном, с участием нескольких смертников. Не исключено, что террористы вместо «пояса шахида», который легко обнаружить, станут все чаще прятать взрывчатку в пригодных для этого полостях тела.

Чтобы противостоять новым технологиям террора требуется комплексный подход. Он должен охватывать новые организационные и технические решения, обеспечивающие с опережением эффективное обнаружение взрывчатки и других опасных, запрещенных к провозу предметов, разработку новых нормативных документов и подготовку новых специалистов. Сегодняшняя нормативно-правовая база по обеспечению безопасности на транспорте и в авиации, в частности, представляет собой множество документов разных лет, положения которых во многом устарели и нередко противоречат друг другу.

Замечу, «законодателем» на транспорте является сам Минтранс, а подчиненные ему организации должны контролировать транспортные предприятия и выдавать необходимые сертификаты соответствия. Хотя, согласно канонам теории управления, составляющие этого процесса – регулирование и контроль - для обеспечения устойчивости поведения управляемого объекта должны быть независимы друг от друга. Иначе говоря, контрольные органы в интересах безопасности тех же пассажиров необходимо вывести из подчинения регулятора-министерства.

Нарушение этого принципа привело к бесконтрольности деятельности Минтранса и подчиненных ему организаций. Поэтому в министерстве разрабатывают нормативные документы, положения которых нередко противоречат принципам обеспечения безопасности, по ним выдаются сертификаты безопасности, а органы контроля зачастую не могут выполнять свои функции даже при явных фактах опасных свершений. Причем, происходит подобное не только в аэропортах.

Например, Федеральное агентство железнодорожного транспорта Минтранса в конце 2009 г. выдало «РЖД» сертификат безопасности на изготовленные «Сименсом» поезда «Сапсан». Замечу, железная дорога тоже объект ответственности государства за безопасность граждан, поэтому и поезда - продукция, которую должны приобретать по правилам ФЗ-94 закупок для госнужд. Однако «Сапсаны» не прошли предварительно всех должных испытаний: их надежность не проверяли при минусовых температурах, а профили поверхности качения немецких колес не соответствовали профилю японских рельсов, уложенных на трассе, то есть не были соблюдены элементарные требования ставшего необязательным российского государственного стандарта на систему «колесо – рельс».

Опасные последствия проявились уже при первых рейсах с пассажирами: в вагонах даже при небольшом морозе не закрывались двери, а на колесах после короткого пробега появились сколы, что угрожало авариями и безопасности пассажиров. Стремление надзорного органа Минтранса проверить, как проводились испытания поездов и их соответствие нормативным документам, тут же пресекли.

Еще до совершения сделки было совершенно очевидно, что на трассе общего пользования нельзя полностью использовать скоростные возможности немецких поездов, но и это обстоятельство оказалось вне поля зрения министерских чиновников (см. «Почему Владимир Якунин купил у «Сименса» недоделанные «Сапсаны»? Они обошлись в семь раз дороже, чем Китаю более скорые поезда, выигрыш в пути между столицами составил минуты». – «Промышленные ведомости» № 1-2, февраль, 2010 г.).

Недоделанные «Сапсаны» вопреки закону о закупках продукции для госнужд также приобрели без проведения аукционных торгов, где их конкурентом явился бы поезд «Невский экспресс», волюнтаристски замененный главой «РЖД» более дорогими «Сапсанами». Кроме того, немецкие поезда – далеко не последнее слово в технике скоростного транспорта, и их волюнтаристское внедрение скорее является барьером на пути модернизации железных дорог.

И еще один печальный факт, порожденный халатностью чиновников Минтранса, и эквивалентный по результатам терракту. Так как трассу Москва – Санкт-Петербург не защитили от воздействия скоростных «Сапсанов» на людей в местах переходов и на платформах, то за первый же год под их колесами погибло более 20 человек.

В деле предупреждения террористических актов, что является важной составляющей в обеспечении безопасности на транспорте, отсутствуют новые подходы к борьбе с террористами и должная координация. И хотя существует межведомственный Антитеррористический комитет, терракты продолжаются, и будут продолжаться, так как замена каких-либо руководителей в МВД и ФСБ – не решение комплекса накопившихся в стране проблем, в том числе политических и социально-экономических, влияющих на появление смертников-террористов.

Обсуждение всех этих вопросов выходит за рамки данной публикации. Поэтому кратко остановлюсь только на одном из них, весьма важном для обеспечения безопасности на транспорте, и непосредственно влияющем на закупки требуемых для этих целей досмотровых установок. Речь идет о нормировании их технических характеристик в соответствующем государственном (национальном) стандарте, которые отражали бы сегодняшние возможности совершения террактов. Такой стандарт (или группа стандартов) до сих пор не разработан и об этом даже не думали, а сертифицируют установки на соответствие устаревшим и далеко неполным нормам и требованиям, соблюдение которых не позволяет предотвращать терракты.

Так как досмотровые установки являются средствами измерения, то в числе их нормируемых характеристик должны быть и важнейшие метрологические – разрешение, контрастная чувствительность, динамический диапазон измеряемых величин и погрешности измерений. Сегодня они не нормированы. В нормативном документе в качестве минимально допустимого значения должно указываться то наилучшее разрешение, достигнутое на сегодняшний день, которое на обеспечит минимальные вероятность и риск пропуска упрятанной в теле человека взрывчатки. Устройства с худшим разрешением необходимо будет директивно запретить использовать для досмотра пассажиров. Сказанное относится и к другим метрологическим характеристикам.

Соответствие метрологических характеристик нормированным значениям необходимо будет, как это предписано Законом «Об обеспечении единства измерений», первоначально подтверждать метрологическими испытаниями с выдачей соответствующего свидетельства и внесением аттестованной досмотровой установки в государственный реестр средств измерений. А впоследствии соответствие метрологических характеристик установок официально регламентированным необходимо периодически подтверждать поверками.

Сегодня это законодательное требование Минтрансом в его нормативных документах и на практике тоже игнорируется. Поэтому нельзя объективно сравнивать между собой установки различных изготовителей по эффективности обнаружения ими опасных предметов и точности их идентификации. Но главное - сами результаты измерений (идентификации) оказываются весьма сомнительными, так как досмотровые установки не подвергаются обязательным согласно упомянутому закону метрологическим испытаниям. Отсутствие объективных данных о том «врет» установка или «не врет» тоже усиливает риски террактов.

Вместе с тем, отсутствие правовых ограничительных норм, которые регламентировали бы использование только пригодной для обеспечения безопасности техники досмотра, позволяет закупать аппаратуру, какую кому вздумается. Этому способствует и закон ФЗ-94. При аукционных торгах единственным обязательным критерием для приобретения той же досмотровой установки является ее минимальная в сравнении с другими предложениями цена, причем без обязательности учета нормированных качественных свойств и характеристик. А отсутствие ограничительных технических норм и требований позволяет в заказе на продукцию записывать нормы и требования от балды, зачастую опасные.

Так как закупками обычно заняты мало сведущие в сложной технике люди, да еще пребывающие в «свободном полете», то, как видно на примерах закупок установок для досмотра пассажиров в аэропортах, угрозы терактов там дополнительно возрастают. То же самое можно сказать о железнодорожных вокзалах, где в спешном порядке, следуя указаниям президента страны, глава «РЖД» без разработанной специалистами системы надежного досмотра пассажиров и требуемых аукционных торгов устанавливает металлодетекторы, непригодные для обнаружения взрывчатки. И даже терракты в московском метро и аэропорту «Домодедово» не послужили уроком.

Выбирать досмотровые установки для выполнения государственных функций, впрочем, как и любую другую технически сложную аппаратуру, необходимо, наконец, директивно поручить специалистам. Одновременно в соответствующие нормативно-правовые документы необходимо будет внести нормы, предписывающие закупать продукцию для госнужд с качеством и характеристиками, которые обеспечат выполнение функций, за которые несет ответственность государство.

Это правило должно распространяться и на закупки продукции (услуг) негосударственными организациями, если их деятельность затрагивает конституционные права граждан, защиту которых гарантирует государство. Поэтому представляется необходимым принять правительственное постановление, регламентирующее правила закупок и применения установок для досмотра пассажиров и багажа на транспорте.

Использовать можно будет лишь те установки, которые получили сертификат соответствия нормативным требованиям безопасности для человека, а также свидетельство о соответствии их метрологических характеристик нормированным значениям, и внесены в госреестр средств измерений. Как отмечалось, нормированные значения должны обеспечивать надежное обнаружение взрывчатки, даже припрятанной внутри тела человека. А пока ФЗ-94 провоцирует заключать контракты на терракты.

Откаты по контрактам

Нынешние правовые нормы, включая положения ФЗ-94, позволяют закупать продукцию для госнужд, не пригодную для выполнения требуемых функций. При этом можно воровать бюджетные деньги, так как минимальная цена закупаемой продукции согласно ФЗ-94 установлена относительно предложений немногочисленных участников торгов, где не исключен коррупционный сговор с заказчиком. Так что, людям, охочим до чужих денег, ФЗ-94 прямо таки открывает ворота федерального казначейства. Важно лишь соблюсти форму закона.

По оценке президента страны, чиновникам, желающим поживиться за государственный счет, и их партнерам по бизнесу «на откатах» ежегодно перепадает не менее 1 трлн. рублей. Вот типичный пример закупок продукции по контрактам с масштабными откатами, которые Дмитрий Медведев назвал циничным, хамским воровством государственных денег. Проверка, проведенная в прошлом году Контрольным управлением Президента России, показала, что чиновники Минздравсоцразвития и его учреждений, закупили в 2008-2009 годах 170 зарубежных медицинских томографов, заплатив за них 7,5 млрд. бюджетных рублей. Однако указанная сумма примерно на треть превысила суммарную стоимость томографов относительно цен их изготовителей, так как посредникам переплатили около 2,3 млрд. рублей.

На самом же деле переплатили еще больше. Начальник Контрольного управления Константин Чуйченко доложил Дмитрию Медведеву, что все шесть фирм, которые производят упомянутые томографы, готовы были в случае оптовых закупок предоставить скидки на цены до 30%, а также ряд дополнительных услуг по обслуживанию аппаратуры. Иначе говоря, 170 томографов, если бы их приобрело само министерство непосредственно у фирм-изготовителей крупными партиями, а не покупали поштучно отдельные медицинские учреждения, обошлись бы федеральному бюджету примерно в 3,4 млрд. рублей, то есть на 4,1 млрд. рублей или более чем наполовину дешевле. А за эти деньги можно было купить еще такое же количество аппаратуры.

Однако чиновники от здравоохранения решили за счет налогоплательщиков обогатить спекулянтов, и, возможно, обогатиться вместе с ними. При этом не исключено, что благодаря оптовым закупкам они воспользовались ценовыми скидками изготовителей устройств.

В провоцировании этого, мягко говоря, нецелевого использования бюджетных средств виновна, как представляется, главная радетельница о здоровье народа - министр медицины Татьяна Голикова. Спрашивается, почему вместо централизованной закупки томографов самим министерством, что требовалось не только по соображениям экономии бюджетных средств, она раздала или разрешила раздать деньги по регионам? Неужто бывшая замминистра финансов, которую «бросили» на здравоохранение, столь наивна, что не ведала о торговых скидках на опт, или о «премиальных», выплачиваемых российским чиновникам некоторыми поставщиками импортной продукции при ее продаже по «минимальным» ценам на аукционах? Естественно, «премии» тем больше, чем выше цена, что достигается сговором с посредниками-спекулянтами.

В ходе проверки также проконтролировали 49 организаций, осуществляющих закупки и поставки медицинского оборудования для государственных нужд. Выяснилось, что многие из них совершали сделки с использованием «теневых» финансовых схем, причем некоторые проводили финансовые операции, предположительно связанные с выводом бюджетных денежных средств из безналичных расчетов в наличный оборот. При этом крупные суммы бюджетных денег переводились на счета подставных фирм-однодневок. Неужели министр Татьяна Голикова об этом тоже не ведала и даже не догадывалась? Возможно, ведь манипуляции с финансами в министерстве – нередкость, и за всеми не уследишь. А служба финансового контроля в этом федеральном органе, надо думать, отсутствует, если безобразия вскрылись только благодаря вмешательству Контрольного управления Президента России.

Подобное происходило и прежде при закупках втридорога медицинской техники в рамках национальной программы «Здоровье», причем дорогостоящее импортное оборудование нередко простаивало - чиновники «забывали» приобретать необходимые расходные материалы, запчасти, и заключать контракты на сервисное обслуживание.
В это же время пациентам в больницах из-за искусственно создаваемого дефицита бюджетного финансирования приходится на свои средства покупать лекарства и все необходимое для хирургических операций. Бюджетных денег, которые тратят на спекулятивные закупки оборудования, «не хватает» и на оплату лекарств для малоимущих, и на многое другое.

По результатам проверки закупок томографов, проведенной Контрольным управлением Президента России, возбуждено 17 уголовных дел. Но, думается, скандал не ограничится расследованием только финансовых растрат, всердцах названных Дмитрием Медведевым циничным воровством бюджетных денег. Дело в том, что децентрализация закупок, их бесконтрольность и противоправность привели еще к ряду негативных и опасных последствий, в том числе из-за нарушений помимо Бюджетного кодекса других законодательных актов. Но свою вину за эти нарушения и их последствия министерские чиновники раздачей денег сознательно спихнули на региональных подчиненных.

Здравоохранение во всем мире, и у нас тоже, является сферой деятельности, которая регулируется государством посредством законов и подзаконных актов. В частности, все виды (типы) медицинской техники, независимо от того, изготовлены они внутри страны или ввезены из-за рубежа, должны быть обязательно испытаны на соответствие определенным требованиям безопасности, что подтверждается выдачей сертификата соответствия. Нормы безопасности прописаны в технических регламентах или ГОСТах. Технические средства, получившие сертификат, вносятся в соответствующий государственный реестр.

Медицинские томографы - устройства, относящиеся к средствам измерений. А согласно Федеральному закону «Об обеспечении единства измерений» (далее Закон) измерения в здравоохранении отнесены к сфере государственного регулирования обеспечения их единства. Томографами медицинского назначения, помимо визуального наблюдения различных органов человеческого организма, измеряют их геометрические размеры и отклонения от норм, а также количественные значения ряда других физических величин. К примеру, измеряется протрузия (стертость) позвоночных дисков, указываемая в миллиметрах. Знание при этом погрешности измерений необходимо для объективной диагностики состояния здоровья человека и последующего правильного его лечения.

Таким образом, от достоверности метрологических характеристик медицинских средств измерений зависят здоровье и, в конечном счете, безопасность людей. Поэтому те же медицинские томографы должны подвергаться обязательным метрологическим испытаниям для определения метрологических характеристик и утверждения типа средства измерения с внесением его в государственный реестр этих средств. Несоблюдение требований преследуется по законодательству, так как угрожает здоровью и жизни людей.

Но метрологический фактор не учитывается при выдаче сертификата соответствия требованиям безопасности. Дело в том, что чиновники Минздравсоцразвития за восемь лет действия Закона «О техническом регулировании» не удосужились разработать, как того требовал этот акт, технический регламент безопасности медицинских средств измерений, который учитывал бы все опасные влияния на человека и регламентировал, в том числе, их метрологические характеристики.

Сейчас в России насчитывается несколько тысяч рентгеновских и магнитно-резонансных томографов, изготовленных за рубежом. Получается, что все они, включая упомянутые 170 «скандальных», закуплены и используются в нарушение Федерального закона «Об обеспечении единства измерений», и, так как не испытывались на соответствие метрологическим требованиям российских нормативных документов, оказались «котом в мешке». Многие из них наверняка «врут», выдавая противоречивые результаты измерений одних и тех же значений измеряемой величины. Последствия такого «вранья» могут быть непредсказуемыми и для больных, и для здоровых людей. Поэтому игнорирование в сфере медицины положений и норм ФЗ «Об обеспечении единства измерений» должно рассматриваться как угроза жизни и здоровью человека, то есть как нарушение конституционных прав граждан.

За проведение политики обеспечения в стране единства измерений, согласно положениям Закона, отвечает Минпромторг, а в здравоохранении – Минздравсоцразвития. Законом предусмотрен и метрологический надзор, осуществление которого возложено на Росстандарт. Уже несколько лет Управление метрологии Росстандарта требует от Минздравсоцразвития прекратить нарушать Закон и следовать его нормам в интересах сохранения здоровья людей и их безопасности. Ведь томографы – не единственные устройства, которые в Минздравсоцразвития самоуправно не признают за средства измерений. Та же история с аппаратами для ультразвуковых исследований и другой медицинской измерительной техникой. Может быть, не признают их за средства измерений, чтобы не было препятствий для импорта некачественной аппаратуры, а также, чтобы не тратить деньги на метрологические испытания и поверки ради получения больших откатов при закупках?

На таможне сейчас на те же медицинские томографы не требуют свидетельств об их регистрации в российском госреестре средств измерений. Ни один из импортных томографов в этот реестр не внесен, и они вопреки Закону свободно пересекают таможенную границу. Распорядиться же о запрете их пропуска в страну давным-давно должен был Минпромторг, отвечающий, помимо метрологии, еще и за внешнюю торговлю.

Вопреки канонам управления орган контроля – Росстандарт подчинен регулятору – Минпромторгу. Надо полагать, поэтому Росстандарт лишен должной самостоятельности в наказании нарушителей Закона. В их числе и чиновники Минпромторга, которые почему-то никак не реагируют на нарушения законодательства коллегами из Минздравсоцразвития. Не потому ли не реагируют, что Татьяна Голикова является супругой министра промышленности и торговли? Но здоровье людей не может быть принесено в жертву супружеским узам министерской четы (см. «Можно ли Татьяне Голиковой доверять здоровье населения? Закупленные с воровством миллиардов бюджетных средств медицинские томографы оказались очередным «котом в мешке». – «Промышленные ведомости» № 12, декабрь 2010 г.).

А пока «стрелочниками» оказываются главные врачи государственных медицинских учреждений, которым вменяется в обязанность приобретать в нарушение Закона те же томографы, и за нарушение штрафуют. Причем, все эти безобразия, угрожающие здоровью людей, оказываются также возможными благодаря ФЗ-94.

Может ли закон о госзакупках подменять законы мироздания?

Итак, закупки сложной техники для госнужд доверены в основном чиновникам, большинство которых не разбирается в ее особенностях. Они же – для себя – написали соответствующую нормативно-правовую базу. Эта база позволяет им заказывать продукцию не с теми характеристиками, которые необходимы для реализации государственных функций, а с какими вздумается, исходя из собственной компетентности либо корыстных интересов. Пример тому - не видящие взрывчатки арочные металлодетекторы, которые установлены даже во многих государственных учреждениях, или закупленные втридорога и метрологически не аттестованные медицинские томографы.

Никакой ответственности за приобретение непригодной или даже опасной продукции ФЗ-94 не предусмотрено. Важно только на аукционных торгах купить ее по наименьшей цене. Однако, как отмечалось, наименьшая цена – она наименьшая среди небольшой группы поставщиков, нередко специально отобранных – для сговора. Поэтому правовые нормы способствуют не экономии бюджетных средств, что якобы предусматривается ФЗ-94, а масштабной коррупции.

В будущем, если все же изменят ФЗ-94 и регламентируют требования к качеству и характеристикам, а также к цене приобретения продукции для госнужд, можно будет выбрать, допустим, ту же досмотровую установку, обеспечивающую надежное обнаружение всех опасных предметов, и при минимальной цене с регламентированной относительно себестоимости продукции нормой прибыли.

Но такие правила пригодны для массовых закупок серийно изготавливаемых товаров (услуг). А как быть с приобретением за бюджетные деньги уникального оборудования, предназначенного для научных исследований и изготавливаемого штучно, по заказу, а также необходимых для него уникальных материалов и веществ? Уникальность обусловлена новизной многих научных исследований, которые нередко ведутся на пересечениях нескольких областей знаний, вследствие чего требуется изучение множества факторов и измерение множества физических величин. Поэтому для проведения современных фундаментальных и прикладных научных исследований обычно закупают не отдельные приборы, а новейшие проблемно-ориентированные приборные комплексы.

Это, по сути, целые лаборатории с компьютерным управлением и автоматической обработкой экспериментальных данных, в которых можно менять конфигурацию приборного комплекса и отдельные приборы, подстраиваясь под решаемые задачи. Закупают комплексы вместе с соответствующими расходными материалами и реактивами, а также с последующим их обслуживанием фирмами-изготовителями. Ввиду ограниченного спроса и уникальности оборудования число подобных фирм сравнительно невелико. При его приобретении следует исходить, в первую очередь, из ожидаемых результатов научных исследований, а также социального и экономического эффекта от их внедрения. Кроме того, следует учитывать, что оборудование используется не один год, и зачастую несколькими научными коллективами.

Примером может служить лабораторный комплекс Института физико-химической медицины Федерального медико-биологического агентства, используемый в исследованиях протеома - совокупности белков (протеинов), а также генома человека. Знание свойств всех белков, а также структуры ДНК человека позволит добиться профилактики и лечения многих заболеваний, обусловленных теми или иными генетическими и морфологическими отклонениями в его организме. На сегодня известно около 2 млн. видов белков, и знание их свойств необходимо, в конечном итоге, для создания эффективных медицинских технологий и соответствующих лекарственных препаратов.

Исследования ведутся в рамках международной программы «Протеом человека», которая по своим масштабам и сложности превосходит проект «Геном человека», формально завершенный в 2001 г. Если «Геном человека» позволил расшифровать структуру ДНК в составе генома, то конечная цель проекта «Протеом человека» - осуществить инвентаризацию всех белков в соответствии со структурой генома.

Основным стержнем проекта является усовершенствование аналитических технологий. Российские ученые планируют разработать новое оборудование для протеомных исследований, сочетающее возможности масс-спектрометрии и атомно-силовой микроскопии, а также создать молекулярные сенсоры на базе наноразмерных полупроводниковых элементов. В обозримом будущем наносенсоры обеспечат проведение комплексных многопараметрических молекулярных анализов. Высокая надежность позволит использовать их в режиме «у постели больного» - даже в домашних условиях. Выполнение программы откроет дорогу для персонифицированной медицины - индивидуальной профилактики и лечения заболеваний.

Российские ученые добились здесь значительных успехов, которые признаны мировым научным сообществом. В программе помимо Института физико-химической медицины участвуют Институт биомедицинской химии им. В. Н. Ореховича, Институт биоорганической химии им. М. М. Шемякина и Ю. А. Овчинникова, Институт молекулярной биологии им. В. А. Энгельгарда, Центр «Биоинженерия», Научно-производственная фирма «Литех» (все из Москвы), Институт «Международный томографический центр» СО РАН (Новосибирск) и др. Головным в программе является Институт биомедицинской химии, возглавляет который академик и вице-президент Академии медицинских наук Александр Арчаков.

Практический выход этих исследований – новейшие методы диагностики заболеваний человека. Это один из самых значимых прорывов в медицине за последние годы, и без самой совершенной на сегодня техники анализа веществ здесь не обойтись. Новые технологии диагностирования, разработанные, в том числе, в Институте физико-химической медицины, внедряются в медицинскую практику научно-производственной фирмой «Литех». Причем, внедряются методики вместе с электронными средствами, позволяющими реализовать эти методики. Такой внедренческий конвейер действует уже более десяти лет.

Апробируемые на практике новые методики позволяют формулировать новые, дополнительные требования к используемой аппаратуре, необходимые для дальнейших исследований. Делается это по согласованию с ее изготовителем, который затем по заказу института дорабатывает приборы и поставляет их усовершенствованные модификации. Подобный заказ за счет бюджетных средств напрямую не предусмотрен ФЗ-94. К тому же, этот правовой акт разрешает коммерческое общение только с резидентами – юридическими лицами, зарегистрированными в России, и запрещает общаться с изготовителями оборудования до конкурсов. Поэтому для соблюдения «законности» подобные заказы можно реализовать лишь обходным путем, на что уходят впустую время и средства. Воистину, пошли дурака молиться, лоб расшибет.

Как рассказал научный руководитель «Литех» профессор Вадим Говорун, их внедренческая фирма разрабатывает также технические требования по доведению сложных приборных комплексов, используемых для научных исследований, до модификаций, доступных для применения практикующими врачами. Так, «Литех» сейчас успешно продвигает на российском рынке импортные масс-спектрометры, доработанные по результатам внедрения методик диагностики, вместе с самими методиками.

Ясно, что в такой цепи «наука - внедрение результатов – изготовитель технических средств диагностики – продвижение их на рынок вместе с методиками» неизбежно возникают монополисты в производстве и сбыте соответствующей аппаратуры. Но закон о госзакупках ставит препоны для подобного взаимовыгодного и нужного сотрудничества. Хотя благодаря кооперации с изготовителем модифицированные приборные комплексы оказываются существенно проще, чем предназначенные для детальных исследований, и поэтому обходятся в несколько раз дешевле. Это позволяет оперативно внедрять в клиниках современные методы диагностики состояния здоровья людей. Начаты, в частности, работы по составлению генетического паспорта для каждого человека, что позволит предупреждать многие недуги, в том числе, еще до зачатия ребенка. Все это позволит сэкономить в стране громадные средства.

Основными инструментами упомянутых научных исследований являются хроматографы и масс-спектрометры. Примерно каждые несколько лет приборный парк для развития исследований, чтобы не отстать от мировых достижений, необходимо в той или иной степени обновлять. Между тем, самый «примитивный» хроматограф стоит не менее 400 тысяч евро. Однако дорогостоящий приборный комплекс, закупленный для одной организации, эксплуатируется не круглые сутки, то есть используется неэффективно. Поэтому, к примеру, в рамках международной программы «Протеом человека»
дорогое и уникальное оборудование, приобретенное тем или иным участником программы на бюджетные средства, используется совместно, по согласованным графикам. Тем самым тоже достигается значительная экономия бюджетных средств, что, к слову, ФЗ-94 даже не предусмотрено.

Такая консолидация не только научных, но и материальных ресурсов позволила научным учреждениям, участвующим в программе, среди которых институты РАН и его Сибирского отделения, а также Академии медицинских наук и Федерального медико-биологического агентства, сохранять передовые в мире позиции в исследованиях генома и протеома человека.

Подобные формальные и неформальные экспертные сообщества созданы и в других сферах научной деятельности. Так, в РАН и его отделениях, в том числе Сибирском и Дальневосточном, действуют приборные комиссии на общественных началах, в которые входят ученые разных специальностей, и привлекаются эксперты из институтов. Закупаются приборы по результатам рассмотрения заявок, решения принимаются простым большинством голосов членов комиссий. Главные критерии отбора – возможность использования аппаратуры несколькими научными коллективами и значимость исследований.

В Сибирском отделении действует около 40 формальных и неформальных проблемно-ориентированных центров коллективного использования научного оборудования. Один из них располагается в Институте «Международный томографический центр» СО РАН. Основными направлениями научной деятельности этого института, который возглавляет академик РАН Ренад Сагдеев, являются исследования магнитных явлений в химии и медицине, диагностическая ядерно-магнитнорезонансная томография и микротомография для физико-химических приложений, спиновые и обменные явления, в том числе в многоспиновых координационных соединениях, дизайн молекулярных магнетиков, теория химической связи, механизмы химических реакций и реакционная способность химических соединений.

При сравнительно небольшом числе научных работников в институте имеется несколько десятков современных приборных комплексов стоимостью от 100 тысяч до миллиона долларов. Заместитель директора института Виктор Вижин посетовал, что для контроля расхода средств на закупки научного оборудования их ежегодно посещает до пяти комиссий из различных надзорных инстанций. Проверяют одно и то же, но порознь и в разное время. Замечу, что «Международный томографический центр» в этом деле не исключение. Создается впечатление, что чиновникам просто нечем заняться. Любопытно подсчитать, во что обходится бюджету подобная имитация деятельности, мешающая, к тому же, работе научных организаций.

В последнее время в СО РАН закупается ежегодно до 200 разных приборов. Для закупки одного прибора необходимо заполнить до сотни страниц различных документов, итого – 20 тысяч страниц в год. Мыслимо ли прочесть и проконтролировать эти фолианты творчества чиновников по всей стране? Но ведь одними документами дело не ограничивается.

В новосибирском Академгородке создан единственный в России виварий мелких грызунов, оснащенный усилиями приборной комиссии новейшими томографами, которые разработаны специально для исследования таких особей. Установки уникальные и их изготавливают в мире всего несколько фирм. Но они различаются характеристиками. С требуемыми производит лишь одна из них. Ясно, что ни о каких аукционных торгах в этом случае речи быть не могло. Тем не менее, в угоду правовым представлениям авторов ФЗ-94 и законодателя для приобретения этих томографов объявили аукцион, который, что известно было заранее, не состоялся. После этого ввиду «отсутствия» других участников заключили контракт на поставку требуемых томографов с единственным их изготовителем.

Спрашивается, для чего нужны такие спектакли? Разве только для привлечения псевдопосредников, стремящихся уворовать бюджетные средства за счет авансовой предоплаты «поставок». К сожалению, такое в РАН и его отделениях – Сибирском, Дальневосточном и других, благодаря ФЗ-94 уже случалось. Причем сам этот закон, как отмечалось, вообще не способствует закупкам необходимой для госнужд продукции и сбережению при этом бюджетных средств. Наоборот. Да и абсурдно в этом случае устанавливать единые правила для закупок туалетной бумаги, зерна, бензина, досмотровых установок, аппаратурных комплексов для научных исследований…

Главный критерий эффективности закупок согласно ФЗ-94 – минимальная цена, но не на рынке, а только среди немногочисленных предложений на аукционе или конкурсе. Поэтому отсутствие в ФЗ-94 требований к качеству и полноте функций закупаемой продукции, необходимых для обеспечения соответствующих госнужд, превращает этот критерий во многих случаях в самоцель.

Возьмем, к примеру, туалетную бумагу. Цена ее у множества разных изготовителей примерно одна и та же, и сэкономить несколько рублей на рулончике несложно. К тому же на нее по желанию изготовителя выдается сертификат безопасности для человека, и эта безопасность является единственной значимой характеристикой. Так что нормы ФЗ-94 в этом случае вполне обеспечивают нужды госчиновников. Создается впечатление, что именно туалетную бумагу приняли в ФЗ-94 за модель всей закупаемой для госнужд продукции, как объекта правового регулирования этого законодательного акта.

Однако туалетная бумага – предмет одноразового применения, и она не становится средством для дальнейших научных изысканий в отличие, допустим, от масс-спектрометров с хроматографами, которые используются много лет и несколькими коллективами исследователей. Кроме того, научные приборы и приборные комплексы в отличие от туалетной бумаги имеют множество характеристик, различают которые в разных моделях только специалисты.

Ученые бюджетных НИИ, закупая научное оборудование для своих исследований, заинтересованы не в воровстве денег, а в получении конечных научных результатов, за которые они получают мизерные бюджетные средства и отчитываются за них. Поэтому ученые в принципе не заинтересованы давать «откаты» посредникам. А наличие посредников при закупках зарубежной аппаратуры обусловлено самим ФЗ-94, запрещающим иметь дела непосредственно с нерезидентами. Между прочим, иностранные фирмы дают немалые преференции покупателям, что позволяло бы экономить немалые бюджетные средства, и на что, якобы, нацелен ФЗ-94.

Итак, обобщая, можно сказать следующее. Совершенно очевидно, что этот, так называемый законодательный акт является серьезным препятствием для проведения научных исследований, а, следовательно, препятствием на путях модернизации экономики страны по следующим причинам.

Во-первых, хотя научные работы зачастую требует использования приборов и реактивов конкретных производителей, ФЗ-94 вынуждает исследователей покупать те приборы и реактивы, которые совсем иной поставщик предлагает за более низкую цену. В результате вместо микроскопа (спектрографа, спектрофотометра и т.п.) с тем набором параметров, которые нужны для исследований, приходится покупать аппаратуру более низкого качества, нередко не с теми, какие нужны, функциями, и с иными характеристиками.

Во-вторых, для поисковых научных исследований невозможно заранее спланировать закупки всего необходимого оборудования, в то время как выполнение условий ФЗ-94 приводит к необходимости долгосрочного планирования, а также к неоправданному усложнению процедуры самих закупок. В результате получение нужного прибора или реагента растягивается на долгие месяцы, что делает невозможной эффективную конкуренцию с западными коллегами.

В-третьих, ФЗ-94 накладывает ограничения на расходование бюджетными организациями любых внебюджетных средств, в том числе поступающих по коммерческим договорам на проведение НИОКР. Эти ограничения отталкивают частные компании от взаимодействия с университетами и бюджетными НИИ. Иначе говоря, закон препятствует разработкам кооперационных проектов на основе консолидации коммерции и науки, то есть развитию инновационного бизнеса.

В-четвертых, ФЗ-94 в принципе не пригоден для оценки научных проектов, выполняемых по госзаказам. Победитель в государственном конкурсе научных проектов должен, в первую очередь, определяться по научной значимости исследований и своему профессиональному уровню, а не по цене проекта, как того требует упомянутый закон. Поэтому претенденты на министерские гранты вынуждены занижать стоимость предлагаемых проектов, так как успех в конкурсе определяется ценой, а не качеством предлагаемой научной работы. Известно, что конкурсы, проводимые в рамках ФЗ-94 (так называемые госконтракты), можно выиграть, получив за научную сторону проекта ноль баллов.

В-пятых, бюджетные средства, в том числе по госконтрактам, выделяются на календарный год, хотя серьезные научные исследования требуют гораздо большего времени. Причем эти средства нередко поступают исполнителю работы лишь в последнем квартале. Делается это Минфином с умыслом, чтобы деньги вернулись в бюджет. Поэтому работы либо сворачиваются, либо фальсифицируются их результаты.

В-шестых, применение ФЗ-94 для минимизации использования бюджетных и внебюджетных средств при проведении научных исследований не имеет никакого смысла. Дело в том, что эффективность и целесообразность использования денег регулируются двумя объективными факторами. Один из них - жёсткая конкуренция при получении грантов и заключении договоров, что предполагает строгую научную отчётность и риск потерять в дальнейшем финансирование в случае неудачи исследований. Второй фактор - объективная заинтересованность учёных, получивших конкурсное финансирование, в достижении результатов мирового уровня.
Поэтому презумпция их виновности, заложенная в ФЗ-94, совершенно беспочвенна.

Контролировать необходимо не отдельные затраты, в данном случае - на приобретение оборудования, а конечные результаты научных исследований. Грамотно это могут делать лишь сами научные сообщества – формальные в лице РАН и других государственных академий, и неформальные, действующие в рамках соответствующих научных программ.

Чтобы открывать законы природы и делать научные открытия ученые не должны следовать абсурдным указаниям закона ФЗ-94, а должны руководствоваться здравым смыслом и своими профессиональными знаниями. Этот закон усугубляет отставание нашей науки от достижений развитых стран, приводит к потере у молодёжи интереса к занятиям наукой в России и к нарастающей катастрофической утечке молодых кадров за рубеж, где у них нет проблем с научным оборудованием, необходимым для их профессионального роста. При наличии ФЗ-94 не приходится также ожидать, что в нашу страну активно будут стремиться зарубежные специалисты.

Распиливание бюджетных средств по Закону «О техническом регулировании»

Фундаментальные и прикладные научные исследования, подобные проекту «Протеом человека», обычно инициируют сами ученые, и эти исследования становятся объектами внимания экспертных сообществ. Подобный общественный контроль в сочетании со стремлением ученых добиваться конечных результатов исследований и не терять «лица», как отмечалось выше, делает совершенно бессмысленным применение ФЗ-94, будь он даже абсолютно совершенен.

Но, помимо ученых, стремящихся удовлетворять за государственный счет свои любопытство и любознательность путем познания неизведанного, и одарять человечество открытиями, существует немало желающих просто поживиться за тот же государственный счет на ниве прикладных научно-исследовательских работ по заказам чиновников министерств и ведомств. В 2009 г. из федерального бюджета на них было затрачено свыше 147 млрд. рублей, а годом раньше – почти 130 млрд. рублей. Суммы по нынешним временам немалые. Однако выяснить экономический и социальный эффект от использования результатов прикладных НИР не удалось.

Создается впечатление, что их конечным результатом являются только откаты – чем больше, тем лучше. Ведь даже абсурдные названия многих НИР свидетельствуют о некомпетентности заказчиков в тех вопросах, решение которых они заказывают за государственный счет. При этом ни целесообразность самих работ, ни достоверность отчетов об их выполнении, ни эффект от применения результатов, похоже, никто не контролирует. Впрочем, это согласно ФЗ-94 никого и не должно интересовать.

Наглядным примером системного очковтирательства и ущерба, нанесенного стране и ее экономике, могут служить так называемая реформа технического регулирования и ее «научное» обеспечение. На самом деле, речь идет о нормировании технических характеристик продукции, то есть о стандартизации, а техническое регулирование – словосочетание из другой области знаний.

Как известно, группа чиновников добилась отмены закона о стандартизации, а вместо него в 2002 г. был принят ФЗ «О техническом регулировании» (см. «Закон “О техническом регулировании” по развалу российской экономики. Проплаченный стриптиз пере вступлением в ВТО». – «Промышленные ведомости” № 9, сентябрь 2006 г.). Тем самым была разрушена нормативно-техническая база экономики страны и перед вступлением в ВТО она оказалась без должной правовой защиты.

В прошлом году президент страны назвал этот закон дурацким, ведь за восемь лет существования акт так и не заработал. Его следовало бы давно отменить, восстановив закон о стандартизации, так как надуманные технические регламенты разработать согласно этому закону невозможно в принципе. Поэтому были сорваны все госпрограммы их разработки. О невозможности их создания свидетельствует и отсутствие по сей день единой нормативно-технической базы Таможенного союза. Все его участники, включая Россию, давно приняли международную систему стандартов ИСО - у нас она называется ГОСТ Р. И эта система должна была бы быть положена в основу упомянутой нормативной базы. Но очковтирательство с техрегулированием продолжается, и под этот закон заказывалось и заказывается множество НИР.

Выполняли и выполняют их те же персоналии и фирмочки, которые создали в стране критическую ситуацию с нормативно-технической базой, написали за грант – сумма 100 млн. долларов - Агентства США по международному развитию (USAID) проект закона, и многие годы организационно и методологически имитировали его реализацию, а заодно материально обеспечивали себя за счет федерального бюджета.

Координировал всю эту работу департамент государственной политики в области технического регулирования бывшего Минпромэнерго. Его в чьих-то интересах несколько лет возглавляла директор Марина Глазатова, физиолог по образованию с трехлетним стажем, которая никогда не работала в промышленности, не разрабатывала нормативно-технические документы и имела смутные представления о значимости стандартов, в том числе, для защиты внутреннего рынка. Но именно она с чьей-то подачи почему-то оказалась одним из авторов закона о техрегулировании и возглавила в 2001 г. штаб «реформы технического регулирования».

Это она организовывала проведение конкурсов на разработку технических регламентов в рамках провалившихся правительственных программ (цена свыше 580 млн. бюджетных рублей), а также по методическому сопровождению реформы (более 230 млн. рублей). Ныне эту вредную для страны деятельность продолжает аналогичный департамент Минпромторга.

Руководством департамента бывшего Минпромэнерго была создана небольшая группа аффилированных организаций, которые разрабатывали проекты технических регламентов, и, конечно же, «случайно» становились победителями конкурсов на выполнение различных других НИР. Так, по совершенно необъяснимым основаниям тендеры на разработку технических регламентов «О безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования», «Об электромагнитной совместимости» и «О требованиях к безопасности лекарственных средств, процессам их разработки, изготовления…» выиграл никогда не занимавшийся подобными проблемами Национальный институт технического регулирования (НИТР).

Это некоммерческое партнерство было создано лишь за полгода до конкурса и состояло из десятка разномастных специалистов, преимущественно гуманитарных наук. Председателем правления этой организации с амбициозным названием являлся философ А. В. Рубцов, специалист по социокультурной прогностике, генеральным директором – Д. Ю. Петров, кандидат исторических наук. В соответствии с заключенными с Минпромэнерго контрактами НП «НИТР» должно было разработать все три упомянутых выше регламента в первой половине 2005 года. Сроки представления проектов этих регламентов истекли, но авансом проплаченные документы, которые должны были быть разработаны главными внештатными идеологами и методологами министерства, так и не появились.

Приведу еще некоторые примеры крайнего субъективизма в выборе разработчиков проектов технических регламентов за счет федерального бюджета. Конкурс на разработку 10 технических регламентов по безопасности в энергетике, проведенный Минпромэнерго в конце 2005 года, выявил новых «выдающихся методологов». Технический регламент «О безопасной эксплуатации электрических станций» подрядилось разработать ООО «Крикунов и партнеры», которое позиционируется как адвокатское бюро, юридическое бюро и аудиторская контора. Причем ООО «Крикунов и партнеры» получило право на разработку еще 6 технических регламентов в области энергетики (общая цена контракта – 12 млн. 700 тысяч рублей).

Право на разработку технического регламента «О безопасности технических систем электрических станций» и еще одной подобной темы получила АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», которую возглавляли президент А. Ю. Чепуренко, преподаватель политэкономии, и генеральный директор А. О. Шеховцов, магистр географии.

Одним из учредителей этой организации является АНО «Информационно-консультационный центр «Бизнес-тезаурус», которое, в свою очередь, получило право на разработку технического регламента «О безопасной эксплуатации гидросооружений и гидротехнического оборудования электрических станций» и еще одного подобного регламента (контракты на 3 млн. 600 тысяч рублей). Президентом АНО «ИКЦ «Бизнес-тезаурус» являлся социолог В. В. Буев, генеральным директором был вездесущий А. В. Рубцов, а вице-президентом – тот же самый магистр географии А. О. Шеховцов.

«Конкурентом» при проведении тендеров выступала организация с не менее амбициозным чем НИТР названием – ООО «Национальный институт промышленного развития» (НИПР) при Комитете по промышленной политике Совета Федерации, которую возглавляли сотрудники аппарата этого комитета. Став соисполнителем, НИПР разыскивал необходимых специалистов в Интернете, разместив сообщение: «требуются консультанты по разработке технических регламентов в областях электроэнергетики, машиностроения… Оклад от 1000 долларов США, индексации, премии».

Только за три года – с 2004-го по 2007-й министерство на так называемую реформу технического регулирования потратило свыше 800 млн. рублей, выделенных из федерального бюджета.

В конкурсе в 2007 г. на разработку методических документов для технического регулирования вновь победили АНО «Информационно-консультативный центр «Бизнес-Тезаурус» (тема «Совершенствование организационно-методического обеспечения реформы технического регулирования», цена государственного контракта 25 млн. рублей), ООО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» (тема «Развитие системы технического регулирования на основе анализа практики ее применения в экономике», цена контракта 25 млн. рублей) и Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» (тема «Роль и место вопросов технического регулирования в стратегии социально-экономических реформ в Российской Федерации», цена контракта 20 млн. рублей).

В проигравших оказались, в частности, ВНИИ сертификации и ВНИИ стандартизации и сертификации в машиностроении, около 50 лет занимающиеся разработкой нормативно-технических документов и методическим обеспечением нормативно-технического регулирования. Им по критериям министерских чиновников якобы не хватило того профессионализма и опыта работы в этой сфере, которые будто бы смогли накопить за весьма короткое время их малокомпетентные, только народившиеся соперники.

При этом две из приближенных фирм, победивших в конкурсах, - АНО «Информационно-консультативный центр «Бизнес-Тезаурус» и ООО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» по заключенным с Минпромэнерго контрактам «освоили» с 2004-го по 2007 год более 110 млн. бюджетных рублей. Однако разработчики технических регламентов так и не получили необходимых методических документов и рекомендаций. Для наглядности и доказательности сказанного в таблице приведен перечень «выполненных» ими НИР.

 

Наименование темы
Стоимость
(млн. руб.)
Год
выполнения
 
1
Подготовка рекомендаций по разработке технических регламентов
1,2
2004
2
Разработка рекомендаций по организации и проведению конкурсов на получение бюджетного финансирования на разработку технических регламентов
0,8
2004
3
Разработка методики формирования и уточнения Программы разработки технических регламентов
1,0
2004
4
Анализ состояния системы технического регулирования и разработки рекомендаций по ее совершенствованию
1,0
2004
5
Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные акты Российской федерации в связи с введением в действие Федерального закона “О техническом регулировании”
1,5
2004
6
Разработка элементов методики оценки регулирующего воздействия ФЗ “О техническом регулировании” и рекомендации по использованию данной методики
?
2005
7
Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики
?
2005
8
Разработка методических рекомендаций по определению стоимости работ по разработке проектов технических регламентов
?
2005
9
Анализ возможностей применения механизмов саморегулирования отдельных секторов экономики для целей разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе и оценки соответствия
?
2005
10
Создание комплексной информационно-аналитической системы полного цикла конкурсного размещения разработки технических регламентов
?
2005
11
Разработка подходов к взаимоувязыванию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов
 
3,55
2005
12
Анализ состояния системы технического регулирования и разработка рекомендаций по ее совершенствованию, разработка рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов
23,0
2006
13
Разработка подходов по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов
23,0
2006
14
Проведение экономического и правового анализа разрабатываемых проектов технических регламентов и их сравнительного анализа с действующей нормативной правовой базой
5.0
2007
15
Совершенствование организационно-методического обеспечения реформы технического регулирования
25,0
2007
16
Развитие системы технического регулирования на основе анализа практики ее применения в экономике
25,0
2007
 
Изучение отчета по НИР «Анализ состояния системы технического регулирования и разработка рекомендаций по ее совершенствованию, разработка рекомендаций по разработке и подготовке к принятию технических регламентов» (п. 12 табл.), выполненной АНО «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус» (стоимость разработки 23 млн. рублей), показало бессмысленность этой темы. Ведь отсутствует по сей день сама система, как упорядоченное множество элементов (техрегламентов) и связей (методических материалов) между ними, и предназначенная для решения определенных задач.

Создалось впечатление, что авторы отчета плохо информированы о нормах Закона «О техническом регулировании», определяющих содержание технических регламентов, о деятельности ЕС в сфере нормативно-технического регулирования, а также о практике оценки рисков, обязательной и добровольной сертификации и т. д. Поэтому выводы авторов отчета являются надуманными и непригодными для разработчиков технических регламентов.
 
Анализ отчета по НИР «Разработка подходов по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов» (п. 13 табл., стоимость разработки 23 млн. рублей), написанного АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», показал, что его содержание не отвечает поставленной цели, поскольку не рассмотрены вопросы внутренней торговой политики России.
 
Сам отчет представляет собой разрозненный несистематизированный материал, содержащий выдержки из известных документов ВТО. Его научно-практическая ценность незначительна, в частности, отсутствуют рекомендации, как и для каких целей можно применить предложенные «подходы по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов» в условиях действующего законодательства и существующей нормативно-технической базы.

Анализ даже наименований НИР, проведенных этими двумя организациями, показывает их бессистемность и случайность, что выражается либо надуманностью тем, либо их повторяемостью, либо существенным запаздыванием, и в итоге эти работы оказались бессмысленными. Так, «исследования» по п.п. 1-3 таблицы явно запоздали на два года. Кроме того, судя по результатам (Госдумой был принят первый техрегламент в виде федерального закона лишь в 2008 г.), упомянутые рекомендации и методики не принесли никакой пользы, разве что исполнителям этих так называемых НИР.

В 2004 году анализом системы технического регулирования и разработкой рекомендаций по ее совершенствованию за 1 млн. рублей (п. 4) занимался «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства». Замечу, что такой анализ уже был изложен в 2002 г. в отчете по концепции Закона (об объективности анализа и качестве концепции см. статью «Закон “О техническом регулировании” по развалу российской экономики”. Проплаченный стриптиз перед вступлением в ВТО». – «Промышленные ведомости» № 9, сентябрь 2006 г.).

А спустя два года АНО «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», но уже за 23 млн. рублей опять провела такой же анализ состояния системы технического регулирования и снова разработала «рекомендации», причем не только по ее совершенствованию, но и по разработке технических регламентов, то есть еще раз, помимо этой, повторила вышеупомянутую работу. О качестве отчета по этой НИР сказано выше.

Пример наглядно демонстрирует как под «крышей» министерства между двумя упомянутыми организациями осуществлялись «кооперация и разделение труда» на ниве технического регулирования: работы по определенным темам, проведенные сначала одной организацией, повторно проводились затем другой, причем «исследования» по одним НИР повторялись в качестве самостоятельных глав и разделов в других отчетах. Это не удивительно, так как обе они входили в одну группу компаний «Тезаурус», имеют одних и тех же учредителей, руководителей и бухгалтера, одни и те же почтовые адреса. Причем, руководители, как отмечалось, по своему образованию и опыту работы весьма далеки от проблем нормативно-технического регулирования, чем отчасти и объясняются «достижения» в деле его реформирования.

Инспекторам Счетной палаты РФ предоставляется возможность проанализировать названия еще ряда перечисленных в таблице НИР и задаться кое-какими вопросами. К примеру, каковы результаты работы п. 5 (заплатили 1,5 млн. рублей) «Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные акты Российской федерации в связи с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании», и где они использованы?
 
Или, допустим, каковы были основания для заказа работы по п. 14 стоимостью 5 млн. рублей «Проведение экономического и правового анализа разрабатываемых проектов технических регламентов и их сравнительного анализа с действующей нормативной правовой базой»? Ведь такой анализ обязательно должны проводить сами разработчики техрегламентов в их обоснование.

Еще вопрос: как понять НИР по п. 6 «Разработка элементов методики оценки регулирующего воздействия ФЗ «О техническом регулировании» и рекомендации по использованию данной методики»? Ведь элементы методики – это не сама методика, как же можно говорить о рекомендациях по ее использованию в ее отсутствие? И в этой связи еще вопрос: чем «Разработка элементов методики оценки регулирующего воздействия ФЗ «О техническом регулировании» и рекомендации по использованию данной методики» (п. 6) отличается от НИР по п. 7 «Разработки методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики»? Разве Закон «О техническом регулировании» не является одним из действующих актов?
 
Создается такое впечатление, что те, кто сочиняли тематику НИР и принимали работы, либо элементарно безграмотны, либо лукавили, чтобы сорвать большой куш.
Любопытно было бы также понять смысл названия НИР по п. 9 «Анализ возможностей применения механизмов саморегулирования отдельных секторов экономики для целей разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе и оценки соответствия». Хотелось бы также узнать, где размещена созданная в результате другой НИР – по п. 10 «комплексная информационно-аналитическая система полного цикла конкурсного размещения разработки технических регламентов» - обнаружить ее не удалось по сей день.

Или вот такой вопрос: почему НИР по п. 11 «Разработка подходов к взаимоувязыванию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов» проводилась после появления упомянутых программ, и проведена ли их корректировка после «разработки подходов к взаимоувязыванию»?

Кроме того, не помешало бы услышать обоснования НИР по п. 15 «Совершенствование организационно-методического обеспечения реформы технического регулирования» и по п. 16 «Развитие системы технического регулирования на основе анализа практики ее применения в экономике», оцененных суммарно в 50 млн. рублей. Спрашивается, о каком «совершенствовании организационно-методического обеспечения реформы технического регулирования» и каком «развитии системы технического регулирования на основе анализа практики ее применения в экономике» можно говорить, если реформа – блеф?

Задавшись этими и другими вопросами, в Счетной палате России могли бы, видимо, оценить эффективность расходования с 2004-го по 2007-й более 800 миллионов рублей, а также расходования средств в последующие годы, выделенных Минпромэнерго из федерального бюджета на реформу технического регулирования. Ведь деньги потрачены, но лишь в 2008 г. был принят первый технический регламент в виде федерального закона, а методики, написанные за эти же деньги, не позволяют разрабатывать регламенты, и привели к провалу трех правительственных программ их разработки - в 2004-м, 2005-м и 2006 г.

Одновременно инспектора Счетной палаты смогли бы ответить на вопросы об объективности проводившихся конкурсов по техническому регулированию, и о вкладе в его реформу, которую привнесли, в частности, АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» и АНО «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», заработавшие за три года на этих конкурсах более 110 миллионов рублей.

Еще одна «компетентная» организация - некий фонд «Бюро экономического анализа», который тоже никому не известен в научно-технических кругах, проводил в упомянутые годы сравнительный анализ законодательства в области технического регулирования стран - членов СНГ (2 млн. рублей), и на основе анализа общественных обсуждений (!) технических регламентов готовил предложения по их совершенствованию (еще почти 4 млн. рублей). Напомню, члены Таможенного союза - страны СНГ, по сей день так и не разработали ни одного общего техрегламента, и в союзе отсутствует нормативно-техническая база.

Суетливая деятельность подобных организаций вокруг технического регулирования довольно прибыльна – это и юридические экспертизы (консультации) проектов регламентов, и подготовка финансово-экономических обоснований к ним, и организация помпезных платных конференций (семинаров), и многое другое.
 
Вы думаете, что в результате такой масштабной работы этих национальных «мозговых центров» в стране появилась методологическая база в области технического регулирования и технические регламенты? Отнюдь. Методология подменена административным диктатом Минпромторга и аффилированных с ним организаций. Диктат этот прикрывается так называемыми общественными экспертными советами при министерстве, в которые отбирают по «спецкритериям», а не оправдавших высокого доверия изгоняют.

Вот лишь одна из иллюстраций. Ассоциация по безопасности машин и оборудования «ТЕСТ-СДМ» со скандалом отказалась от разработки проекта специального технического регламента «О безопасности строительных, дорожных и коммунальных машин» (см. «Новые толкователи Конституции России». - “Промышленные ведомости” № 2, февраль 2007 г.). Дело в том, что по предложению фирмы «Катерпиллар» одновременно был разработан альтернативный проект на основе европейского стандарта по землеройным машинам. «Катерпиллар» по понятным причинам был весьма заинтересован в его внедрении у нас в качестве федерального закона. Но текст документа содержал в основном ссылки на европейские стандарты, которые для российского закона, естественно, оказались неприемлемы. К тому же он относился только к землеройным машинам, и в нём не было требований к строительным, дорожным и коммунальным машинам.

Однако председательствовавшая на общественных слушаниях представитель тогдашнего Минпромэнерго (она не была специалистом ни по землеройным, ни по иным машинам, и не имела какого-либо инженерного образования, зато входила в ближайшее окружение руководителя департамента министерства Глазатовой) потребовала взять за основу проект «Катерпиллара» и внести в него все конкретные требования, которые содержатся в нескольких сотнях нормативно-технических документов. Иначе говоря, она приказала (!) превратить техрегламент в закон прямого действия.
 
Но если превращать техрегламенты в многостраничные законы прямого действия обо всем, как того требуют «реформаторы», то это нанесет существенный ущерб экономике страны. Ведь технические нормы вследствие прогресса науки и техники требуется каждые 3-5 лет обновлять. В стандартах это делается весьма оперативно, а внесение поправок в федеральные законы затягивается на несколько лет, что в интересах зарубежных конкурентов отечественных предпринимателей.

Из сказанного невольно напрашиваются весьма грустные выводы. Во-первых, чиновники, заказавшие упомянутые НИР, некомпетентны. Во-вторых, они либо глупы, либо просто нагло вели себя вследствие бесконтрольности своей деятельности, так как даже не попытались хотя бы грамотно назвать НИР, чтобы скрыть некомпетентность. И, в-третьих, все это ввиду бесконтрольности использования результатов НИР может свидетельствовать о сговоре по дележу денег.

О дележе денег по контрактам могут свидетельствовать и малые сроки выполнения НИР, и некоторые другие признаки. Так, в первой декаде ноября прошлого года в том же Минпромторге состоялся конкурс на выполнение НИР с таким мудреным названием:
«Комплексный анализ основных факторов, проблем и тенденций развития современного авиастроения и разработка мер, обеспечивающих повышение доли инновационной продукции в общем объеме закупок авиационной техники в отечественной авиационной промышленности».

Начальная (максимальная) цена контракта: 82 500 000 рублей, а финансирование на 2010 г. – 1,5 млн. рублей. Далее в объявлении говорилось, что объемы финансирования на 2011-й и последующие годы определяются сторонами при подписании дополнительного соглашения к государственному контракту после предоставления Заказчику лимитов на последующие годы. Срок выполнения работ – 25 ноября 2012 г., исчисляется с даты заключения контракта.

Спрашивается, что можно было сделать за остававшийся месяц? Видимо, это были неизрасходованные деньги, вот и пустили их на «конкурс», чтобы не пропали. А что касается продолжения работ, то никаких гарантий финансирования в будущем нет.
Однако вызывает удивление название работы. Ведь «комплексный анализ основных факторов, проблем и тенденций развития современного авиастроения», да и вообще чего-либо, обычно предшествует внедрению в производство новой техники. Если такой опережающий анализ не сделан, то, значит, не было и инноваций, так как отсутствовали передовые ориентиры. Но в названии НИР говорится также о «разработка мер, обеспечивающих повышение доли инновационной продукции в общем объеме закупок авиационной техники в отечественной авиационной промышленности». То есть, утверждается о существовании инновационной продукции. Тогда получается, что какая-то половина названия заказанной НИР несостоятельна.

К сожалению, подобных, непонятных уже по названиям научно-исследовательских работ, которые заказывают чиновники различных министерств и ведомств, немало. Большинство из них выполняется в рамках различных федеральных целевых программ – ФЦП, причем, по случайным предложениям самих исполнителей. Все это выглядит весьма странно. Ведь для научного обеспечения ФЦП необходимы вполне определенные НИР, перечень которых должен формулироваться при разработке задания на ту или иную целевую программу. При этом заранее должно быть известно, кто и как использует результаты НИР. Однако, как отмечалось, дальнейшая судьба этих работ оказывается вне общественного контроля. Но за бюджетные 147 млрд. рублей, потраченные в 2009 г. министерствами и ведомствами на прикладные НИР, очевидно, следует все же отчитаться. Или они тоже оказались большей частью в «откате»?

В заключение приведу пример весьма вероятного сговора о дележе денег. Рособоронпоставка недавно объявила открытый конкурс «по созданию и внедрению специализированного программного комплекса по автоматизации процессов системы государственных заказов Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» для нужд этого Федерального агентства. Максимальная цена контракта 25 млн. рублей. А вот срок оказания услуг… не более 14 дней (!).

Отмечу, что и в этом случае абсурдно само по себе объявление, так как «создание и внедрение специализированного программного комплекса по автоматизации процессов системы государственных заказов» означает замену Рособоронпоставки роботом. Но, допустим, речь идет о создании автоматизированной базы данных. По оценкам, приемлемая цена ее разработки «с нуля» – не более10 млн. рублей, и дел здесь на несколько месяцев. По всей видимости, работу по договоренности некто сделал заблаговременно, либо у него уже имелся аналог, и поэтому на конкурсе он должен был стать победителем по критерию «скорость выполнения» – 14 дней. После чего оставалось бы только поделить деньги. Но возник скандал и конкурс не состоялся.
 
Спрашивается, а можно ли было вообще объявлять открытый конкурс на государственные заказы по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств? Разве эти сведения не закрытые?

Конкурс на «откат»: 120 млн. – кто больше?

Немало контрактов заключается на оказание различных услуг по обслуживанию хозяйственной деятельности самих министерств и ведомств, которые ФЗ-94 почему-то тоже относит к госнуждам. Значимое место среди них занимает автомобильное обслуживание чиновников, многие из которых проявляют чудеса изощренности в удовлетворении своих все возрастающих потребностей за казенный счет. Возьмем для примера Росимущество, ведомство, якобы управляющее госимуществом. Необходимо управлять деятельностью предприятий, в составе которых находится это имущество. Об отношении руководства ведомства к госсобственности можно, в частности, судить по количеству и комфортности заказанных иномарок для поездок по городу и на рыбалку с охотой, что ФЗ-94 не возбраняется.

Один из конкурсов на автообслуживание проводился 29 января 2009 года. О грубейших нарушениях при его проведении удалось узнать из материалов, размещенных на Интернет-сайте госзакупок, а также из жалобы в ФАС одного из участников конкурса - ООО «Контур». В конкурсе участвововало еще подчиненное ((!) Росимуществу ФГУП «АРЦ Мингосимущества». Проводился он в Москве в 11 ч. утра. Представители «Контура» приехали в 9 ч. 30 минут, однако пропуска им не заказали, а по контактному телефону никто не отвечал. Когда же за 10 минут до начала представления по названию «Конкурс» представителям «Контура» все же удалось пройти в здание, то все двери на этаже, где состоялся этот спектакль, оказались запертыми. В результате «из-за неявки» соперника победителем назначили ФГУП «АРЦ Мингосимущества».

По жалобе «Контура» ФАС отменила результаты конкурса, однако никого из «шалунов» не наказала и даже не пожурила. Спустя почти месяц конкурс провели повторно, и победителем вновь оказалось упомянутое ФГУП, предложившее более низкую цену за свои услуги – 148 225 000 рублей. Вот тут то и возникает ряд вопросов.

Стартовая цена, указанная Росимуществом, составляла 198 960 000 рублей, и её на первом аукционе избранный «победитель» не снизил. На повторном аукционе он снизил цену до 148 225 000 рублей, а «Контур» - лишь до 149 225 000 рублей. Разница в сравнении со стартовой ценой составила 50 млн. рублей с небольшим или почти 25%. Спрашивается, столь большое различие – следствие неточных расчётов чиновников Росимущества, что можно объяснить некомпетентностью, или это сумма «отката», которая кому-то предназначалась, не вмешайся второй участник, подавший заявку за час до прекращения их приёма?

Судя по тому, что «Контур», добивавшийся «без приглашения» контракта, предложил за свои услуги цену на 1 млн. рублей больше, можно предположить, что эта цена для него была на грани приемлемой. В этой связи возникает ещё несколько вопросов:

- контролируется ли, допустим, Минфином соответствие стоимости контрактов существующим рыночным ценам;
- проверяет ли кто-нибудь в правительстве объективную необходимость тех видов продукции и услуг, которые федеральные органы всех ветвей власти закупают для собственных нужд;
- регламентируются ли нормативными документами затраты на хозяйственные нужды федеральных органов власти с разбивкой их по статьям расходов?

По моим сведениям, ничего этого нет. Да и проверка Генпрокуратуры (почему-то только Генпрокуратуры) показала, что в Росимуществе отсутствуют необходимые нормативно-правовые документы, регламентирующие предоставление государственных услуг этим ведомством. Хотя бюджетных денег на их разработку по госзаказам ведомства на соответствующие НИР затрачено немало.

Как известно, в мутной воде рыбка легче ловится. К чему приводит «либерализм» в использовании бюджетных средств наглядно видно на примере того же конкурса на автотранспортное обслуживание Росимущества. В так называемом техническом задании этого ведомства указана потребность в 73 автомашинах, из которых 70 – «крутые» представительские иномарки. Самые «крутые», удлинённые Ауди А8L с мощным двигателем 450 л. с. предназначены были, похоже, для руководителя агентства Ю. А. Петрова, а два таких авто понадобились для подстраховки. Стоят они примерно 5,5 млн. рублей каждый. Его 9 заместителей ездят на 9 машинах чуть «похуже» - Ауди 8 без буквы L, т. е. неудлинённых. Персоны рангом ещё ниже обслуживаются Ауди 6 (26 шт.) и Вольво S60 (13 шт.).

Если заказ на машины представительского класса можно объяснить желанием попользоваться роскошью за счёт налогоплательщиков, то в дополнение к ним Ауди Q7 в количестве 16 шт. и 2 автомобиля Тойота Лэнд Круизер вызывают, по меньшей мере, удивление. Первая иномарка - Ауди Q7 является мощным флагманским внедорожником, который обычно движется во главе кортежа автомобилей, обеспечивая безопасность их пассажиров. Для этого она снабжена радиолокатором кругового обзора, что позволяет отслеживать движение автомашин, следующих впереди и на других полосах. А Тойота Лэнд Круизер – тоже внедорожник, но с высочайшим уровнем комфорта.

Сведущие люди говорят, что на этих внедорожниках обычно ездят рыбачить и охотиться, и, вполне допускаю, кое-кто из руководства Росимущества весьма охоч до этого. Можно, допустим, в пятницу поехать куда-либо в командировку и задержаться там для отстрела медвежат или ловли рыбы в выходные дни. Ведь нарушать Кодекс о труде непозволительно – отдыхать надо. Однако руководители этого ведомства, если судить по графику работы заказанных ими автомашин, трудятся весь год без выходных, денно и нощно, не щадя живота своего во благо Родины.

Три смены в техзадании расшифрованы как обслуживание до 24 часов в сутки. Вот и получается, что сам руководитель Росимущества показывает противоправный пример рвения своим подчинённым – его основной автомобиль заказывается на сутки, замечу, без выходных и праздничных дней. Видимо, профсоюз в этом ведомстве не работает. Две смены в техзадании рашифрованы как обслуживание до 20 часов в сутки – эта участь уготована для 9 заместителей руководителя агентства и 20 начальников управлений. Начальству рангом ещё ниже несколько легче: им машины заказаны на 1,5 смены, т. е. с обслуживанием до 16 часов в сутки, и есть возможность немного отдохнуть.
 
А два грузовика должны возить грузы в 2,5 т до 16 часов в сутки и тоже без выходных и праздничных дней. Но что можно перевозить в нерабочие дни? Разве что охотничьи трофеи в сопровождении тоже заказанных на год двух семиместных микроавтобусов с обслуживающим персоналом.

Замечу, по штату Росимуществу дозволено иметь не более 930 человек. В их числе значатся, помимо председателя агентства, 9 его заместителей и 20 руководителей различных управлений. Итого 30 начальников. Но «персоналок» заказано 69.
Спрашивается, для кого предназначены ещё 39, плюс две семиместные автомашины, одна из которых работает круглосуточно, и два грузовика?

И ещё вопрос: если, судя по графику автообслуживания, всё начальство Росимущества целыми днями и ночами весь год где-то разъезжает, то когда же оно работает, а если оно работает, то почему заказано столько автомашин? Заказ сделан на 365 дней, т. е. на год, но около 130 дней - праздничных и выходных, т. е. нерабочих. Спрашивается, куда может подеваться оплата за эти дни?

Если примерно 40 автомашин не нужны, то стоимость обслуживания по контракту сократится пропорционально на 55% или до 81,52 млн. рублей. А с учётом нерабочих дней эту сумму надо уменьшить ещё на 35% - до 28,53 млн. рублей. Разница с ценой контракта внушительная – почти 120 млн. рублей. Спрашивается, как они списаны, и не созданы тем самым дополнительные условия для коррупции, о которых говорилось в сообщении Генпрокуратуры по результатам проверки деятельности Росимущества?

Контролировать использование автомашин можно либо приставив к каждой из них надзирающего, что абсурдно, либо, как обычно делается, по соответствующим путевым листам. Но нередко листы подделываются, а машины стоят в гараже, и за их «аренду» и «поездки» платят по контракту (счётчики километров на спидометрах умельцы давно научились подкручивать), либо, что более вероятно, на них халтурят, получая двойную выгоду. А потом можно и поделиться с заказчиком, к чему в своё время призывал бывший министр финансов Лившиц. Как известно, его призыв получил широкую поддержку, в том числе в сфере госзакупок.

В советские времена персональные автомашины полагались только членам правительства, в том числе министрам, а также заместителям министров, причём, время пользования ограничивалось 12 часами. А для поездок их подчиненных по производственным делам заказывались машины на определенной срок.
В отличие от «недемократичной» советской в Росимуществе сформирована, по всей видимости, «демократичная» номенклатура пользователей персональными авто, к которой помимо руководителя агентства и его заместителей причислены руководители управлений, их заместители, секретарши, и многие другие, безусловно, достойные лица.
 
Если это не соответствует действительности, для чего же тогда понадобилось столько «крутых» иномарок? Причем для большинства автомашин заказана дополнительная, весьма дорогостоящая и существенно отличающаяся от стандартных моделей комплектация. Вот лишь небольшой ее перечень, которым согласно техническому заданию на конкурс оборудована головная машина ведомства Ауди А8L, предназначенная для главы Росимущества:

- ступенчатая автоматическая коробка передач с динамической программой переключения скоростей и спортивным режимом в сочетании с постоянным полным приводом;
- адаптивная пневматическая подвеска с бесступенчатой электронной регулировкой жёсткости амортизаторов;
- Multi Media Interface с цветным дисплеем 7 дюймов, управление всеми опциями автомобиля через единую систему;
- система курсовой устойчивости;
- бортовой компьютер;

- климат-контроль c регуляцией потоков воздуха, датчиками дождя, влажности и качества воздуха и угольным фильтром. Индивидуальные настройки для водителя и переднего пассажира и с индивидуальной настройкой для четырёх зон а/м;
- радио c CD-проигрывателем, 8 динамиков, суммарная мощность 230 Вт;
- устройство смены компакт-дисков, установленное в перчаточном ящике, на 6 компакт-дисков;
- дневной свет с автоматическим включением ближнего света, с функцией, когда автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар (так записано в ТЗ – прим. Авт.);
- акустическая система парковки спереди и сзади с оптическим отображением на дисплее;

- комфортные передние сиденья с электрической регулировкой наклона, длины и высоты спинки и с функцией памяти;
- опора поясничного отдела для передних сидений с электрической регулировкой по горизонтали и вертикали;
- переустановка правого переднего сиденья пассажиром заднего сиденья;
- обивка сидений кожей;

- обогрев передних и задних сидений, раздельно регулируемый;
- теплоизолирующие боковые и задние стекла, лобовое стекло с цветной полосой;
- в отделке салона использовать комбинированные декоративные планки: корень орехового дерева/ палладий, матовый (предпочтительно);
- зеркала для макияжа в солнцезащитных козырьках, с подсветкой;
- адаптивные фары, освещающие зону движения в направлении поворота;
- устройство приема телевизионного сигнала;
- электрорегулируемые внешние зеркала заднего вида с обогревом, автоматическим противоослепляющим эффектом, складывающиеся, с функцией памяти;
- навигационная спутниковая система для России.

Убранство прочих машин, конечно же, несколько проще. Как видим, потребности руководителей Росимущества более чем скромные. Действительно, ну как можно сутками разъезжать по Москве без всего перечисленного? Не могут же столь важные персоны перевозить свои чресла от дома и далее на волжском Форде фокусе белого цвета или ВАЗе, помогая родному автопрому! Нужны именно Ауди, именно кватро с кузовом седан, именно с кожей в салоне. И количество «бардачков», и четырехзонный регулируемый климатконтроль в салоне, и кожа такого-то цвета и выделки, и обшивка салона деревом, непременно ореховым, причем его корневой частью, и даже цвет кузова с оттенком коричневого, и многое другое из перечисленного выше, безусловно, все это ну очень таки важно и нужно. Для дела. Как же по-иному, без бардачков, климат-контроля и прочих причиндалов, за Родину, то, порадеть можно?

Вот только неясно, для кого понадобились, да еще во множественном числе, «зеркала для макияжа в солнцезащитных козырьках, с подсветкой». Неужто кто-то из руководства по совместительству артистом работает, или спецзеркала предназначены для сопровождающих дам? Кроме того, никак не мог понять, что означает в техническом задании требование «дневной свет с автоматическим включением ближнего света, с функцией, когда автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар». Это что же, сам начальник всю дорогу идет на своих двоих, а следом «автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар»?
 
Да и «радио c CD-проигрывателем, 8 динамиков, суммарная мощность 230 Вт» вызывает недоумение. Оглохнуть ведь можно. А «устройство смены компакт-дисков, установленное в перчаточном ящике, на 6 компакт-дисков», конечно же, маловато для езды по всей России, используя заказанную навигационную спутниковую систему. И в устройстве приема телевизионного сигнала не указали антенну с усилителем – промашка вышла, но это поправимо. И еще непонятно для чего Росимуществу понадобилось аж 16 машин Ауди Q7, мощных флагманских внедорожников, которые используются в качестве головных в кортежах автомобилей. Неужто начальство этого агентства перемещается по Москве 16 колоннами?

По самым скромным оценкам стоимость аренды одной представительской иномарки с водителем с покилометровой оплатой проезда обходится в сутки примерно в 40 тысяч рублей, а зарплата основной массы сотрудников Росимущества не превышает 15 тысяч рублей, но в месяц. Глядя на барские замашки своих начальников и приближенных к ним лиц, не задаются ли некоторые работники рангом пониже вопросом, а чем они хуже, и не возникает ли при этом у них соблазна дополнять для компенсации свои полунищенские заработки взятками?

Понятие «коррупция» толкуется у нас узко, как получение взятки госслужащими. На мой взгляд, более полное правовое толкование коррупции следует из п. 3 ст. 35 Конституции России, под которой следует понимать внесудебное отчуждение собственности – денежных средств и/или имущества юридическим или должностным лицом в своих или чьих-либо корыстных интересах. Тогда под такое деяние подпадали бы и сдача в аренду органами Росимущества государственных площадей без оплаты, и внесудебное изъятие принадлежащих любым лицам помещений, и рейдерство, и использование государственных или акционерных средств в личных целях, и барские замашки за государственный счет, и многое другое.

Описанное выше наряду с множеством других фактов злоупотреблений было изложено в публикации «Росимущество во власти лжи и самоуправства. Не пора ли прикрыть ведомство, действующее со дня основания по прихоти его руководителей во вред государству и обществу?» ( Промышленные ведомости» № 10, октябрь 2009 г.).

Статья была официально направлена министру экономического развития Э. С. Набиуллиной, которая курирует Росимущество, с просьбой прокомментировать публикацию и высказанные в ней предложения, но ответа не последовало. Видимо, закон ФЗ-94 писан не для министерства с подчиненными ему ведомствами.

Призрак рынка бродит по России…

В ФЗ-94 в статье 1 о целях регулирования в сумбурном их переплетении указаны, в том числе, эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств,
развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Однако при выборе в качестве цели «эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств» прочие таковыми не являются – они средства ее достижения. К сожалению, фиктивные. И вот почему.

Предписанные ФЗ-94 конкурсы и аукционы должны, якобы, приводить к конкуренции среди поставщиков продукции для госнужд, и тем самым – к снижению ее цен, то есть экономии бюджетных денег. А чтобы подтолкнуть продавцов сбросить цену им говорят, что купим товар у того, кто установит ее минимальной на аукционных торгах. Предлагается это в ФЗ-94 за просто так.

Однако альтруистов отдавать государству свою прибыль за просто так нет и не будет. К тому же на рынке действует объективный закон: предложение не может превышать платежеспособный спрос. А если это так, то и конкуренции в снижении цен на товары быть не может, так как для этого необходима постоянная и значительная избыточность предложений. Но при наличии немалого спроса на рынках желающих тратить на участие в конкурсах-аукционах без особых выгод время и деньги, оформляя всякие бумаги, находится не так уж и много. Во всяком случае, существенно меньше общего количества в стране продавцов данного товара и без того пользующегося спросом.
 
Так что говорить о конкуренции на конкурсах и аукционах, которая вызывала бы снижение закупочных цен, не приходится. Наоборот, при ограничении числа продавцов товары у них дорожают. Ведь чтобы выиграть на аукционных торгах, достаточно запросить наименьшую цену среди немногочисленных участников аукциона, а не на рынке, которая там обычно меньше. Кроме того, во многих случаях каждым министерством (ведомством) закупается небольшое число изделий, или даже одно, поэтому товаропроизводителей, желающих посостязаться, обычно не бывает – себе дороже. Тем самым создаются благоприятные условия для сговора и воровства бюджетных денег путем приглашения посредников-спекулянтов. Для этого могут и крупные партии закупаемой продукции с выделенными на них средствами раздробить. Пример тому – скандальные закупки медицинских томографов.

Чтобы появились поставщики «Двора Его Императорского Величества», которые пожелают сбросить цены на поставляемый товар, надо бы и самому «Двору» с ними поделиться. Как справедливо призывал когда-то бывший министр финансов Лившиц. Например, зачитывать продавцу с некоторой скидкой налоги, изымаемые в казну за полученную при этом выручку, и справку о том в налоговую инспекцию выдавать. Но скидка появится лишь при условии, что продажная цена будет равна, допустим, себестоимости товара у его производителя плюс норма прибыли относительно себестоимости, например, в размере 20%.
 
Такая цена станет стартовой и можно будет устроить конкурс-аукцион: кто больше снизит исходную цену, чтобы получить дополнительную скидку на налоги, пропорциональную снижению цены. Тогда изготовитель будет стремиться сам, без посредников, продавать свою продукцию государству, так как его оборотные средства пополнятся на сумму налоговой скидки, чему он весьма обрадуется. Да и государству ради экономии бюджетных средств окажется выгодно – не станут накручивать цены посредники, которые исчезнут, и чиновникам, желающим поживиться, не с кем будет договариваться об этом.

Но пока всего этого нет, кое-кто крадет бюджетные деньги, накручивая по контрактам цены на продукцию для госнужд, а в Минэкономразвития и ФАС делают вид, что все в порядке. Антимонопольный начальник недавно в интервью так и сказал, что хотя кто-то кое-где у нас так-то и так-то, но в остальном... А на страже всего остального этого стоит, мол, еще и лучший в мире Федеральный закон «О защите конкуренции». Защищаем ее, родную, живота свого не жалеючи. В экономическом министерстве даже специальный департамент для развития конкуренции создан. Куда же без развития этого фантома экономике развиваться?

Закон «О защите конкуренции» вроде бы предназначался для недопущения монопольно высоких цен на рынках. Однако если внимательно вчитаться в этот самый лучший в мире закон про то, как защищать конкуренцию, то оказывается, прописан он таким образом, что никаких монополистов, кроме естественных, у нас якобы нет и быть не может. Ну, а ежели дела обстоят столь хорошо, то и злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке, взвинчивая до небес цены на свою продукцию, у нас просто некому. Вот и получается, что закон сей если и про защиту конкуренции, то только среди тех, кто стремится подороже товар продать.

Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к статье 4 упомянутого закона, в которой даны определения основных понятий. Тогда станет ясно, почему Федеральная антимонопольная служба не может бороться с монопольно высокими ценами по ею же разработанному законодательному акту, и который способствует воровству бюджетных средств установлением по сговору сверхвысоких цен при госзакупках продукции согласно ФЗ-94.

Начнём с товарного рынка, под которым в законе понимается «сфера обращения товара,…. в границах которой (в том числе географических), исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами».

Уже только одно это понятие ставит крест на пригодности закона для борьбы с монополистами, непонятно где злоупотребляющими своим доминирующим положением. Ведь неопределенное множество всяких возможностей и целесообразностей, которыми может руководствоваться «приобретатель товара» при выборе места его приобретения, причем в отсутствие четко указанных физических границ товарного рынка, делает абсолютно невозможной идентификацию «врага», с которым должна бороться антимонопольная служба.
 
Добавив к неопределенному множеству возможных, в том числе абстрактных, границ сферы обращения товара неопределенное множество видов границ географических, авторы закона и законодатель, запутав все окончательно, превратили закон в… международный, и даже глобальный акт. Это вытекает из энциклопедического определения географических границ:

Границы географические - линии или переходные полосы, разделяющие смежные географические объекты, которые различаются хотя бы одним существенным признаком. Конкретное содержание различающего признака определяет наименование границы – оледенения, речных бассейнов, ландшафтов, политико-административных единиц (государств), экономических районов, зон тяготения и т. п. По форме географические границы могут быть резкими (например, госграницы после их демаркации) или нерезкими – в виде переходных полос (при выделении ландшафтных или экономических таксонов).
По степени наблюдаемости они бывают чётко обозначенные на местности и зрительно наблюдаемые либо расчётные, в т. ч. статистические, интерполируемые по данным наблюдений в операционных территориальных единицах, которые используются при различных видах районирования территории. Кроме того, географические границы используются как поверхности раздела между основными сферами географической оболочки Земли – литосферой, гидросферой и атмосферой.
Географический объект - естественное или созданное человеком целостное образование в пределах географической оболочки, которое характеризуется определенным географическим положением и участием в формировании и функционировании геосистем. Это материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и т.п. 

Спрашивается, что станет делать глава ФАС ежели приобретатель товара сдуру, руководствуясь некой целесообразностью, объяснить которую сможет лишь психиатр, вздумает забраться на некое созданное человеком целостное образование в пределах географической оболочки, расположенное, допустим, в Сахаре? А поедет он туда, чтобы купить, положим, бананы.
 
Вот и получается, что границы рынка – некая абстракция, определяемая субъективными намерениями покупателя товара. Сам же товарный рынок – призрак, порожденный фантазией сказочников из ФАС. Поэтому непонятно, на какой сказочной территории, и в какой сказочной стране нужно выявлять хозяйствующего субъекта, злоупотребляющего своим доминирующим положением. Но даже при указании четких границ рынка сотрудники ФАС все равно не смогут распознать нехорошего монополиста, так как критерии и признаки идентификации «вражеских лиц» непригодны для этого. И вот почему.

Доминирующим на рынке признается положение хозяйствующего субъекта, если его доля на рынке определённого товара превышает 50%. Но положение таковым может быть признано антимонопольным органом, если доля и меньше, однако критерии для такого признания весьма туманны. Ситуация усугубится, если, к примеру, в упомянутой Сахаре окажется всего одна лавка, где продаются бананы.

Столь же «конкретны» критерии определения монопольно высокой цены, которую запрещено устанавливать или поддерживать доминирующему на рынке нехорошему предпринимателю. Однако монопольно высокие цены устанавливают и поддерживают повсеместно, так как в законе отсутствуют критерии для квалификации и выявления спекулятивных поборов и установления контроля над ценами. Их и не может быть. Ведь экономика у нас либеральная, поэтому никаких законодательных запретов на спекуляции не существует, как не существует и контроля над ценами.

Обратимся к бензину. Если исходить из определения «товарный рынок», то у владельцев автомашин всегда есть «экономическая, техническая или иная возможность либо целесообразность» приобрести топливо в любой из частей территории Российской Федерации и за ее пределами. Ведь бензин продаётся во всех регионах, городах и весях мира. Топливный рынок, согласно предыдущему антимонопольному закону, охватывал всю территорию страны, и доминирующее на нём положение хозяйствующего субъекта, в данном случае - какой-либо из нефтяных компаний, следовало оценивать только относительно всей территории России.
 
Таким образом, никто из десятка крупных нефтяных компаний, владеющих почти всеми НПЗ, поставляющих бензин и торгующих им на бензоколонках, под понятие «доминирующее положение» не подпадал. Ведь доля каждой из них на топливном рынке страны составляет в среднем 10%.

Однако владельцы автомашин не ездят специально заправляться в соседние области или за рубеж. Поэтому объективно топливные рынки размещаются в границах городов или субъектов Федерации. И в большинстве из них, что не является секретом, топливные рынки благодаря предыдущему «антимонопольному» закону давным-давно оказались монополизированы одной, двумя или тремя компаниями. Они по никак не доказуемому негласному сговору установили монопольно высокие и почти идентичные цены на бензин и дизтопливо, которые непрерывно растут. Не говоря об авиакеросине. Об этом свидетельствуют и неподвластные ФАС темпы роста их цен (см. «Инфляция – как порождение антирыночной экономической политики. Первенство в чемпионате России по подорожанию прочно удерживает дизельное топливо, а аутсайдеры – в сельском хозяйстве и труд». – «Промышленные ведомости» № 12, 2007 г.).

Вот наглядный пример имитации борьбы с солидарным злоупотреблением монополистами своим доминирующим положением на топливном рынке. Если в 1991 г., продав тонну пшеницы, которая стоила тогда 400 рублей, сельчанин мог купить 4 тонны дизтоплива, то в 2005 г., когда за тонну пшеницы сельский труженик смог выручить в среднем 2457 рублей, ему за тонну дизельного топлива, которая стоила уже 16 830 рублей, надо было заплатить почти семью тоннами пшеницы.
 
В 2009 г. ситуация несколько «улучшилась»: чтобы приобрести тонну дизтоплива, цена реализации которого в среднем за год составляла 19661 рублей, надо было продать почти 5 тонн пшеницы, цена приобретения которой у производителя в среднем составила 3978 рублей за тонну. Между прочим, дизтопливо у изготовителей стоит примерно в 1,5 раза дешевле.

Сказанное о реально существующих рыночных границах относится ко всем потребительским товарам. Ведь их люди покупают в местах своего проживания. А вот со многими видами промышленной продукции по закону получается сплошное доминирующее положение ее изготовителей в местах их дислокации. Ведь рынки, допустим, авиалайнеров, согласно определению находятся в границах территорий размещения нескольких авиазаводов. Так что одна из причин ценовой инфляции и разбегающихся в разные стороны цен кроется в порочности антимонопольного законодательства, разрешавшего прежде и разрешающего монополистам теперь уже по новому акту злоупотреблять своим доминирующим положением на рынках различных товаров и услуг.

Казалось бы, чтобы пресекать эти злоупотребления, необходимо было в новом Законе «О конкуренции» изменить определение товарного рынка, ограничив его рамками субъекта Федерации, одновременно законодательно регламентировав ценообразование и регулирование цен на рынке, причем не только для доминирующих на нем монополистов. Напомню, если ввести норму прибыли относительно себестоимости продукции, а сверхнормативную прибыль изымать в бюджет, то спустя некоторое время цены стабилизируются, и перестанет расти инфляция. Однако новый закон лишь усугубил ситуацию. И вот почему.

Во-первых, хотя определение товарного рынка как «сферу обращения товара на территории Российской Федерации» из нового закона исключили, но конкретные физические границы возможных «сфер обращения товара» так и не указали. В таком случае тот товар, который возможно или целесообразно будет приобрести кому-то на железнодорожном вокзале, его соседу по дому может показаться возможным или целесообразным приобрести в аэропорту того же города. А согласно закону вокзал и аэропорт даже в одном городе – разные товарные рынки, «границами» которых являются субъективные возможности или соображения человека.

Такое абсурдное оконтуривание сфер обращения товаров внесло еще большую неопределенность и путаницу, сделав невозможным идентификацию доминирующего на рынке положения хозяйствующего субъекта, допустим, владеющего в данном населенном пункте сетью магазинов мелкорозничной торговли. Теперь стало совершенно непонятно, на какой конкретно территории это положение следует определять. Кто и как должен регламентировать границы рынка, в законе не сказано, а факторы, влияющие на возможность или целесообразность покупок, делают сферу обращения товара плавающей. Поэтому при такой неопределенности выполнение соответствующих законодательных норм исключается.

Во-вторых, «либерализовано» и без того весьма неопределенное понятие монопольно высокой цены, которую запрещено устанавливать доминирующему на рынке субъекту. Иначе говоря, запрещено устанавливать то, не известно что. При этом такие цены почему-то не запрещены на рынках, если продавцов несколько, и ни один из них формально не доминирует. Сегодня такое положение возникло уже и на ставшем «свободным» рынке электроэнергии.

Для квалификации цены как монопольно высокой согласно закону необходимо чтобы она удовлетворяла одновременно трем критериям. Это фактически исключило возможности противостоять монополистам при их злоупотреблениях доминирующим положением на рынках, учитывая, что сами упомянутые критерии тоже отнюдь тому не способствуют. Скорее наоборот.

Вот что сказано в ст. 6 закона о первом из критериев: «Монопольно высокой ценой товара… является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если она превышает цену, которую в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по количеству продаваемого за определенный период товара… и условиям доступа, устанавливают (на этом) другом рынке хозяйствующие субъекты,.. не занимающие доминирующего положения».

Прочитав раз десять сей перл изящной юридической словесности, с огромным трудом уяснил для себя следующее. Если в некой, непонятно какой, не обозначенной физическими границами «сфере обращения товара» единолично действует продавец, допустим, бензина, и он устанавливает цену, равную или на копейку меньше стоимости бензина на «сопоставимом» товарном рынке, то монопольно высокой сама по себе эта цена не будет считаться. Ее, согласно той же ст. 6 закона, признают таковой, только если она еще и «превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли».

Как известно, у нас ни прибыль, ни себестоимость продукции, ни выручка от ее реализации законодательством не регламентируются, а значит, не ограничены. Поэтому если абсолютный монополист, допустим, в Ярославской области заломит цену, которая превысит стоимость бензина на Камчатке, то ФАС не сможет схватить его за руку. Кроме того, для доказательства, что цена монопольно высокая, необходимо будет для сравнения указать цену на «сопоставимом» рынке. А как это сделать в отсутствие регламентированных физически рыночных границ?
 
Но даже при очерченных физически «сферах обращения товара» найти две из них, сопоставимых по указанным в новом законе признакам, представляется делом совершенно безнадёжным. И вот почему.

Сопоставимость по составу покупателей или продавцов товара, «определяемому, исходя из целей приобретения или продажи товара» (так сказано в упомянутой ст. 6 закона), - это абсурд, так как цели эти повсюду одни и те же: для продавцов – продать подороже, а для покупателей – подешевле купить. Что касается сопоставимости условий доступа на рынок, то как их сформулировать и сравнить – неизвестно, в законе ничего про это не сказано. А количество продаваемого за один и тот же период товара зависит от множества количественных и качественных факторов, которые далеко не всегда одновременно действуют на двух сравниваемых рынках, что делает некорректным их сопоставление по этому показателю. К тому же, кто занимается оперативным мониторингом товарного оборота каждого вида продукции в разных точках страны, неизвестно. Кажется, никто.

Так как сравнивать рынки требуется одновременно по трём упомянутым показателям, два из которых невозможно вычислить, а третий – абсурден и не формализуем, то доказать злоупотребление доминирующим положением установлением монопольно высокой цены просто невозможно.
 
Такие законодательные «нормы» создают условия для коррупции: чиновник, прикрываясь ими, всегда «обоснованно» сможет отозвать свои претензии к монополисту, руководствуясь далеко не альтруистическими соображениями. Такие законодательные «нормы» позволяют также безнаказанно взвинчивать цены на продукцию и услуги, что порождает ценовую инфляцию. И такие законодательные «нормы» в сочетании с нормами ФЗ-94 позволяют при закупках продукции для госнужд безнаказанно привлекать посредников для искусственного взвинчивания закупочных цен и воровства бюджетных денег при последующем дележе выручки.

Так что ФАС совместно с родственным департаментом МЭРТ по развитию конкуренции создаёт лишь видимость борьбы с монопольно высокими ценами. Неудачи в этой борьбе кроятся в пороках самого Закона «О защите конкуренции», разработанного в недрах антимонопольного ведомства с одобрения надзирающего за ним Минэкономразвития. Необходимо заметить, что название этого акта не соответствует его содержанию. Да и не может соответствовать, так как оно противоречит рыночному закону о равенстве предложения платёжеспособному спросу. Но для конкуренции требуется именно избыточность предложения, на 30-40% превышающая спрос. Если она вдруг и возникает, то вскоре неизбежно её сменяет монополия небольшой группы субъектов, подстроивших рынок кратковременным снижением цен и изъятием части товара из обращения под новый баланс. А после ухода временных конкурентов цены вновь поднимаются.

Избыточность предложения систематически поддерживается только в малом бизнесе и на базарах, где на смену обанкротившимся субъектам частнопредпринимательской деятельности приходят новые желающие побыстрее заработать деньги. Ведь здесь вложения и риски невелики, а окупаемость вложений быстрая: испёк пирожки и тут же их продал или прогорел. В крупнотоварном производстве и сфере среднего бизнеса, где вложения и риски велики, а окупаемость вложений далеко не столь быстрая, как на базаре, избыточности предложения, необходимой для конкуренции, не наблюдается.
 
Наглядным примером служит сфера естественной монополии - электроснабжение.
Основная цель так называемого реформирования электроэнергетики – привлечь частные инвестиции в модернизацию отрасли априори была недостижима в силу невозможности реализации и порочности предложенных для этого мер. Поэтому попытки создать ради достижения указанной цели принципиально чуждую для электроэнергетики и электроснабжения конкурентную среду при свободном в ней ценообразовании оказали разрушительное воздействие на отрасль. Вместе с тем, такое «реформирование» препятствует энергосбережению в экономике, повышению ее энергоэффективности и конкурентоспособности. После превращения системы электроснабжения в нерегулируемую монополию начался рост цен на электроэнергию, и темпы его будут увеличиваться (см. «Некролог к кончине РАО «ЕЭС России». – «Промышленные ведомости» № 4, апрель 2008 г.).

Для вымогательства денег у потребителей искусственно выделили более 6000 точек, в которых устанавливают текущие цены на электроэнергию. Для этого в торговой системе периодически отбирают предложения якобы конкурирующих генерирующих компаний, начиная с минимальных цен. Продажная цена на так называемом оптовом рынке устанавливается равной стоимости самой дорогой электроэнергии последнего отобранного поставщика, закрывающего объем спроса. При этом все компании, кроме последней отобранной, получают за счет потребителей и без их согласия громадные «премии», исчисляемые из самой дорогой электроэнергии, цена которой была предложена последним отобранным поставщиком.

Такая обираловка является одним из значимых факторов инфляции. Продажную цену надо устанавливать средневзвешенной, что было бы объективно. Тогда каждый продавец получал бы столько, сколько запросил, и потребителям электроэнергия обходилась бы намного дешевле – примерно на треть. Замечу, что приобретают ее у так называемого гарантирующего поставщика, заинтересованного в накрутке своей прибыли. И если говорить о бюджетных организациях, то закупки ими электроэнергии противоречат принципам ФЗ-94 о развитии добросовестной конкуренции для предотвращения коррупции.

Коррупция же здесь налицо – прямое вымогательство денег, в том числе бюджетных средств. Причем, коррупция провоцируется ФЗ «Об электроэнергетике». А статьей 55 ФЗ-94 предписано для госнужд заключать договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии только с гарантирующим поставщиком электрической энергии, что тоже противоречит принципам самого ФЗ-94. Иначе говоря, потребители не являются субъектами «конкурентного» рынка электроэнергии.

По оценкам, бюджетные организации непосредственно потребляют около 10% всего объема потребляемой в стране электроэнергии. Это означает, что в 2009 г. из бюджета за электроэнергию, мягко говоря, переплатили свыше 250 млрд. рублей. Но она потребляется еще и косвенно, при производстве продукции и услуг для госнужд, и из них тоже еще, как минимум, украли столько же. Итого, из бюджета «переплатили» порядка 500 млрд. рублей.

Все эти правовые коллизии наглядно демонстрируют невозможность конкуренции на рынке электроэнергии и абсурдность проведенной «реформы» электроэнергетики. Однако Федеральная антимонопольная служба и Минэкономразвития в свое время с большим воодушевлением проталкивали это «реформирование». Приверженцев рыночной конкуренции даже не смутило, что правила ценообразования и продаж на «свободном» рынке электроэнергии, прописанные в явно коррупционном Законе «Об энергетике», полностью противоречат положениям Закона «О конкуренции» о недопустимости соглашений по установлению цен.
 
Здесь же налицо явный сговор. Замечу, что информация о ценах в упомянутых 6000 точках «ценообразования» скрыта от потребителей. Скрыта согласно договорам с гарантирующими поставщиками, как коммерческая тайна. Не наводит ли это обстоятельство на некие подозрения о масштабном сговоре по «реформированию» электроэнергетики?

Антимонопольная философия руководства ФАС вызывает большие сомнения с точки зрения её обоснованности, соответствия рыночным законам и практической целесообразности. Это подтверждает и название самой службы - антимонопольная. На самом же деле не с монополистами бороться надо, чьё существование порождается объективными законами, а предотвращать их возможные злоупотребления своим доминирующим положением на рынках. По всей видимости, имитировать деятельность по борьбе с фантомом, руководствуясь ни к чему не обязывающими законами, выгодней, чем защищать интересы государства и общества.

Как нам реорганизовать госснаб

Странная сложилась ситуация с закупками продукции для госнужд. Контроль над этой сферой, относящейся к торговым делам, почему-то возложен на ФАС. Причём, чиновники антимонопольной службы сами и написали, похоже, «под себя» юридически и профессионально безграмотный, а потому опасный законодательный акт ФЗ-94. И штрафуют они собственноручно за придуманные ими же в этом законе нарушения. Штрафуют, правда, выборочно, согласно табели о рангах.
 
К примеру, как показано выше, «шалунов» из Росимущества за наглые нарушения при проведении аукциона на автомобильное обслуживание ведомства никак не наказали. И надзирающее за ним руководство Минэкономразвития, невзирая на обращение Генпрокуратуры, лишь погладило «шалунишек» по головке. Зато мелких клерков в регионах чиновники ФАС, которые тоже подчинены упомянутому министерству, штрафуют персонально и нещадно: штрафы, как правило, во много раз превышают мизерные зарплаты провинившихся.

В ответ на недавние возмущения президента страны коррупцией, процветающей благодаря законодательному акту ФЗ-94 при госзакупках, руководство ФАС сильно обеспокоилось возможной потерей хлебного места, и опубликовало очередную порцию поправок в законе. Но они все равно не устранят его принципиальных пороков. Не устранит их и концепция нового законопроекта под вывеской «Федеральная контрактная система», заказанная Минэкономразвития в рамках «семейного подряда» Высшей школе экономики.
 
Правда, система в концепции не проглядывается, и представляет она собой в основе своей перевод с русского на русский того же закона ФЗ-94, но в более обюрокраченном виде и с некоторыми дополнениями. Причем само название предлагаемого закона не отражает его конкретного назначения.

По всей видимости, авторам ФЗ-94 и его «перевода» неведомо, что организация закупок продукции для госнужд должна представлять собой специализированную систему управления (далее - система госснабжения или госснаб). Её, как всякую систему управления, необходимо проектировать в координатах «цели – критерии выбора объектов управления (предметов закупок) и самого управления – процедуры управления (закупок) и средства их реализации – структура».

Очевидно, что целями госснаба должны являться закупки готовой продукции и услуг для государственных нужд, обеспечивающих выполнение функций, возложенных на Российскую Федерацию и её субъектов, а также эффективное использование выделяемых на это бюджетных и небюджетных средств.

Согласно ст. 3 ФЗ-94 под государственными нуждами «понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков,.. либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации…

Однако в ФЗ-94 не раскрыто, что следует понимать под функциями и полномочиями Российской Федерации и её субъектов, а также государственных заказчиков. Очевидно, функции последних делегируются им государством. А что относится к функциям РФ и субъектов РФ?

Отсутствие однозначности толкования основополагающего понятия «государственные нужды» ведёт к неопределённости и случайности номенклатуры продукции и услуг, которые без указания в ФЗ-94 каких-либо аргументированных критериев выбора закупают для выполнения не определённого ФЗ-94 множества неких государственных функций. И уже в этой неопределённости заложены причины произвола, правонарушений и мздоимства, так как при этом возникают возможности для сговора и волюнтаристских закупок неопределённого множества товаров и услуг. Нужных и ненужных.

Каковы же функции и полномочия, осуществление которых возложено на Российскую Федерацию и её субъекты? Видимо, авторам ФЗ-94 и законодателю неведомо, что перечень функций (полномочий), отнесённых к федеральному ведению, изложен в ст. 71, а отнесённых к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов – в ст. 72 Конституции страны. Многие из функций для их реализации требуют соответствующих технических средств. Так, для обеспечения безопасности людей на транспорте - защиты от террористов используются досмотровые установки, для охраны здоровья – медицинское томографы и иная медицинская техника, для обороны и безопасности страны – различная военная техника, вооружение и боеприпасы и т.д. Кроме различной продукции для выполнения государственных функций требуются также различные здания и сооружения, строящиеся по госконтрактам.

Очевидно, что для этих целей надо закупать функционально и потребительски завершённые технику, здания и сооружения, т. е. готовые к эксплуатации томографы, танки, самолёты, казармы для солдат, больницы и т. д. Вся эта, условно говоря, продукция, должна удовлетворять определенным требованиям, которые госзаказчики записывают в договорах (контрактах) на поставку, и контролируют их исполнение.
 
Поэтому государство не должно закупать «начинку» для этой продукции и заставлять приобретать её подрядчиков госзаказов по правилам закупки государством готовой продукции для госнужд. Контролировать закупки необходимых для ее производства сырья, материалов, комплектации и полуфабрикатов, когда при заключении контракта согласуется смета затрат, а затем контролируется пригодность уже готовых изделий и затраченных на их производство средств, дело совершенно бессмысленное. Между тем, сегодня подрядчиков заставляют проводить многочисленные конкурсы и аукционы для закупок, в частности, песка, щебня и прочих строительных материалов, на что тратится немало дополнительных средств, удорожающих строительство, и создаётся благоприятная почва для всяких злоупотреблений.

Помимо техники и зданий с сооружениями государство для их функционирования должно закупать топливо и электроэнергию. Кроме того, необходимо обеспечивать продовольственное снабжение армии, больниц, тюрем, а также их коммунальное, медицинское, транспортное и прочее обслуживание.

Таким образом, перечень продукции и услуг, необходимых для осуществления функций Российской Федерации и её субъектов, однозначно определяется перечнем предметов их ведения, которые регламентированы ст. 71 и ст. 72 Конституции России. Но в ФЗ-94 эти функции почему-то не оговорены. Видимо, забыли. В результате оказались неизвестны и критерии той продукции, которую необходимо закупать для осуществления неизвестно чего.

Дело доходит до полного абсурда. Вот наглядный пример. Обычно организации, в том числе бюджетные, подписываются на газеты и журналы в основном через отделения Почты России по ценам, указанным в каталоге. Однако по указанию какого-то чиновника ФАС подписку периодических изданий для государственных библиотек теперь проводят путем аукционных торгов. Якобы, согласно ФЗ-94. Ко мне, как издателю газеты, обратились из мелкого подписного агентства с просьбой снизить ее цену против каталожной, иначе аукцион им не выиграть. Но редакция подпиской не занимается, и цену в каталоге изменить не может.
 
Результат конкурса мне неизвестен. Но почему библиотекам для оформления подписки запретили обращаться на почту – большая тайна. Замечу, что подписка на периодику для госбиблиотек, которая хотя и финансируется из консолидированного бюджета, в конституционный перечень предметов федерального и совместного ведения не входит. Предметами ведения являются общие вопросы культуры. Поэтому подписка путем аукционных торгов, на которых продавцом выступает некий посредник, является частным случаем проявления глупого волюнтаризма чиновников ФАС как неизбежного следствия правовой неопределённости понятия «государственные нужды». При этом ими проигнорирована и необходимость экономии бюджетных средств. Ведь посредник подписку оформляет на той же почте и берет комиссионные, в том числе и за последующую, уже двойную, пересылку изданий. Эта, к слову, противоправно навязанная услуга библиотекам обходится им примерно вдвое дороже, чем непосредственная подписка без аукциона.

Жертвой неопределённости понятия «государственные нужды» оказалось и само правительство страны. В утвержденном правительством с подачи играющих в свои игры министерских чиновников списке продукции, которую для тех же неопределённых госнужд должны в обязательном порядке закупать на аукционных торгах, значатся различные виды сырья, материалов и полуфабрикатов. Это, в частности, металлические руды, камень, глина, песок и прочие виды минерального сырья, целлюлоза, бумага, картон и изделия из них, продукция коксовых печей, продукция органического и неорганического синтеза, отходы и лом в форме, пригодной для использования в качестве нового сырья, и даже природная вода (!) со льдом.

Однако государство уже давно не распоряжается производственной деятельностью промышленных предприятий, использующих перечисленные виды сырья и полуфабрикатов. Да и не входят эти обязанности в перечень предметов федерального ведения. Получается, аукционы для приобретения всего перечисленного должны устраивать изготовители той же техники, которую они предложат закупить для госнужд?
 
Но, как отмечалось, при заключении контракта на ее поставку согласуются требования к ее качеству и характеристикам, а также смета затрат, а затем контролируется пригодность уже готовых изделий и затраченных на их производство средств. Поэтому регламентировать и контролировать закупки громадного ассортимента сырья, материалов, комплектации и полуфабрикатов, необходимых для производства продукции для госнужд, дело совершенно бессмысленное со всех точек зрения.

При наличии множества поставщиков множества различных ресурсов для организации соответствующих торгов и эффективного контроля за качеством поставляемой продукции требуется создание адекватного по численности громадного аппарата чиновников. Они сегодня присутствуют в министерствах и ведомствах, организуя конкурсы и аукционы и контролируя их проведение. Тем не менее, процветает коррупция и закупается негодная продукция. Кроме того, децентрализация закупок одних и тех же видов продукции разными заказчиками ведет к ее существенному удорожанию, в том числе, благодаря сговору о ценах. А ФЗ-94 в сочетании с Законом «О защите конкуренции» коррупцию, как показано выше, провоцирует.

Из печального опыта материального обеспечения госнужд можно сделать следующий вывод: приобретение качественной продукции, необходимой для выполнения государственных функций, и эффективное использование при этом бюджетных средств возможны в нынешних российских условиях только при централизации закупок, избавив от этих забот министерства и ведомства. А закупки продукции по их обоснованным заявкам следовало бы поручить специализированной государственной (правительственной) организации, условно – Госснабу. Госснаб целесообразно создать в виде хозрасчётного предприятия, установив фиксированные тарифы на его услуги, с привлечением независимых экспертов для квалифицированной оценки предлагаемой продавцами продукции и мониторинга цен на рынках.

Каковы аргументы в пользу такого предложения?

Во-первых, замена множества нынешних сотрудников министерств и ведомств, закупающих продукцию для госнужд, независимым оптовым покупателем исключит сегодняшние возможности сговора чиновников с выгодными для них лично посредниками, поставщиками продукции. Сговоры, как правило, связаны с последующим воровством немалых сумм бюджетных средств путем значительного завышения цен закупаемой продукции.

Наличие единого оптового заказчика - Госснаба, финансируемого по схеме целевой кредитной линии, позволит эффективно и с меньшими чем сегодня затратами приобретать продукцию и контролировать ее закупки. Кроме того, централизация закупок оптом позволит существенно уменьшить число чиновников в министерствах и ведомствах, занятых сегодня торгами, что также приведет к снижению бюджетных затрат. Можно будет уменьшить и требуемые в обороте бюджетные средства зачетом части оплаты закупаемой продукции суммой налогов, которую взимают с полученной при этом выручки продавца.

Во-вторых, оптовые закупки продукции по заявкам министерств и ведомств позволят их планировать, и размещать на предприятиях заказы на несколько лет. При этом отечественная продукция при прочих равных условиях должна иметь приоритет, что позволит восстановить многие отечественные предприятия и увеличить бюджетные доходы. Тогда сами изготовители отечественной продукции будут заинтересованы в ее поставках для госнужд. Ведь сегодня ею нередко пренебрегают из-за получения некоторыми чиновниками крупных комиссионных при покупке импортной продукции, даже если она хуже и дороже отечественной. Причем закупки часто делаются безграмотно.

Для привлечения к торгам непосредственно самих изготовителей продукции необходимы привлекательные для них стимулы. Как показано выше, чтобы появились поставщики «Двора Его Императорского Величества», которые пожелают сбросить цены на поставляемый товар, надо бы и самому «Двору» с ними поделиться. Например, зачитывать продавцу с некоторой скидкой налоги, изымаемые в казну за полученную при этом выручку, и справку о том в налоговую инспекцию выдавать. Но скидка появится лишь при условии, что продажная цена будет равна, допустим, себестоимости товара у его производителя плюс норма прибыли относительно себестоимости, например, в размере 20%.

Такая цена станет стартовой и можно будет устроить конкурс-аукцион, кто больше снизит исходную цену, чтобы получить дополнительную скидку на налоги, пропорциональную снижению цены. Тогда изготовитель будет стремиться сам, без посредников, продавать свою продукцию государству, так как его оборотные средства пополнятся на сумму налоговой скидки. Да и государству ради экономии бюджетных средств окажется выгодно – не станут накручивать цены посредники, которые исчезнут, и чиновникам, желающим поживиться за казенный счет, не с кем будет договариваться об этом. Что касается иностранных поставщиков, то при соблюдении ими упомянутых стартовых ценовых условий можно будет не облагать их продукцию ввозной таможенной пошлиной.

Следует заметить, что эффективная экономия бюджетных средств окажется возможной лишь при регламентировании нормы прибыли относительно себестоимости всех видов продукции и услуг, включая сырье, материалы и полуфабрикаты, которые производят в стране. Сверхнормативная прибыль, полученная без снижения себестоимости продукции, должна изыматься в бюджет, а при снижении себестоимости для стимулирования ресурсо- и энергосбережения сверхнормативную прибыль следует несколько лет целиком оставлять товаропроизводителю. Тогда спустя какое-то время цены на все и вся стабилизируются, и снизится ценовая инфляция. Контролировать соблюдение нормы прибыли без дополнительных на то затрат смогут налоговые инспекции. Так что повышение эффективности закупок продукции для госнужд нельзя рассматривать вне изменения в стране экономической и, в частности, ценовой политики  (см. «Очередной экономический кризис в России – порождение ее хронической денежной дистрофии. Как излечить больной организм?» - «Промышленные ведомости» № 11, ноябрь 2008 г.).
 
Повышению качества ряда видов продукции, которые используются для выполнения государственных функций, должно способствовать их проектирование и изготовление в соответствии с нормами специальных государственных стандартов. Такие нормативные документы, регламентирующие требования к продукции, предназначенной для госнужд, как показано выше, необходимо разработать, к примеру, для медицинских томографов и досмотровых установок.

С отечественными предприятиями, которые возьмутся изготавливать по таким стандартам сложную технику и получат на нее сертификаты соответствия, Госснаб мог бы заключать долгосрочные взаимовыгодные договора на поставки их изделий. Претендентов следует отбирать по результатам обследования качества производства и кредитных историй. Таким предприятиям по итогам поставок, допустим, за год, правительство могло бы придавать официальный статус государственного поставщика соответствующей продукции с правом использовать торговую марку качества.
 
Это являлось бы для них дополнительным стимулом к сотрудничеству, поддерживая высокое качество продукции. Долгосрочные отношения позволяли бы также единому заказчику - Госснабу оперативно корректировать характеристики закупаемой продукции, вносить в нее по заявкам потребителей изменения, и заблаговременно размещать заказы на обновленные изделия.

Что касается госзаказов на строительство зданий социального и культурного назначения, то их надо сооружать по типовым проектам, и отвечающим современным требованиям. Генподрядчиков строительства также следует отбирать не только по представляемым ими бумагам.

От продукции, необходимой для осуществления государством функций, предписанных Конституцией, следует отделить продукцию и услуги, в которых нуждаются органы власти в своей повседневной хозяйственной деятельности. Сегодня в их закупках благодаря все тому же ФЗ-94 царит полный произвол, нередко порождаемый барскими замашками некоторых начальников, стремящихся удовлетворять свои прихоти за государственный счет. Выше приводился пример заказа стоимостью более 148 млн. рублей на годовое автообслуживание навороченными иномарками начальников из Росимущества. Хотя, по оценке, стоимость обслуживания с учетом действительного времени поездок не превышала 28,5 млн. рублей.

Известно также, что за бюджетные деньги по конкурсам закупались позолоченные унитазы и кровати. А для многих служебных кабинетов на фоне призывов к импортозамещению в огромных количествах закупаются дорогостоящие мебельные гарнитуры. Действительно, как же без всего этого можно Родине служить?

Или вот такой заказ - премиум-класса (текст оригинала): «Мебель для внутренних войск МВД России, банный комплекс, стоимость контракта — свыше 2,3 млн. рублей. В заказе: коллекционные полочки с резными медведями, столики, стулья, барная стойка из натуральной сосны — всё ручной работы, бильярдный стол, ЖК-телевизоры, тренажеры, диваны и пр.».

Правда, как обойдется наше внутреннее войско численностью до 200 тысяч всего одним банным комплексом, неясно. Очевидно, речь идет о сауне, рассчитанной на одновременное обслуживание не более чем 10 человек. Так что, помыв личного состава внутренних войск может растянуться на век, учитывая, что служивым надо будет еще и телевизор посмотреть, и шары на бильярдном столе погонять, и на диванах полежать, и вина с пивцом после парной попить за барной стойкой с резными медведями ручной работы, изготовленной непременно из натуральной (хотя другой не бывает) сосны. Видимо, решили сэкономить бюджетные деньги, но не подумали, что народ длительное время немытым ходить будет.

Наконец, еще один заказ, свежий, заставляющий задуматься: «Выполнение работ по изготовлению медальона подарочного настольного». Заказчик — аппарат Государственной думы. Стартовая цена — 189 тысяч рублей за 30 медальонов. Получается — более 6 тысяч за каждый сувенир. Подробности (лексика и пунктуация заказчика): «Медальон подарочный… должен быть выполнен в технике художественной гравюры на металле и представлять собой декоративную тарель круглой формы. На дне тарели по матовому бело-золотистому фону должна быть изображена круглая детально проработанная панорама основного здания Государственной Думы РФ и окружающих его строений (вид слева от Манежной пл.), выполненная в золотом цвете».

Кого и с какой целью будут одаривать медальонами, неизвестно. Подумалось, а не связан ли заказ с предстоящими очередными выборами в Госдуму и возможным сокращением количества депутатов, судя по числу заказанных медальонов, до 30 человек? Ведь проку от нынешних 450, глядя на качество принимаемых законов и посещаемость ими заседаний, мало. Да и бюджетные средства, бестолку расходуемые, экономить надо. Вот, видимо, поэтому и решено изготовить медальоны как знак отличия и средство идентификации для сокращенного количества очередных слуг народа следующего созыва.

Представляется, что потребности чиновников должны быть ограничены неким стандартным перечнем товаров и услуг, закупаемых для их повседневной деятельности. Причем, закупки, кроме приобретения канцелярских принадлежностей, надо также поручить Госснабу. По известным соображениям.

Думается, для экономии бюджетных средств необходимо разрешить пользоваться автомашинами за казенный счет только министрам и лицам, приравненным к ним. А в рабочее время для служебных надобностей надо заказывать автомашины в правительственном гараже. Заказы на транспортное обслуживание министерств и ведомств частными фирмами необходимо запретить. Офисная мебель для служебных кабинетов должна закупаться отечественного производства. Госснаб мог бы заключать долгосрочные договора с отечественными предприятиями на ее поставку, что не только позволит экономить бюджетные средства, но и увеличит их поступление в бюджет.

Большой соблазн для воровства бюджетных денег вызывают ведомственные Интернет-сайты. Они нередко обновляются либо разрабатываются заново за немалые суммы, объективность которых неспециалисту проверить невозможно – для этого требуется скрупулезно проверять соответствующие программы. Учитывая создание так называемого электронного правительства, представляется необходимым Интернет-сайты министерств и ведомств унифицировать. На многих из них посетителю сегодня трудно ориентироваться, как, к примеру, на сайте Минпромторга, который недавно за приличную сумму разработали заново, сделав его громадную информацию почти недоступной по сравнению с предыдущей версией. В последнее время обновлялись многие ведомственные сайты – денег много дали. Заказать унифицированный Интернет-сайт по известным причинам, думается, надо тоже поручить будущему Госснабу.

Несколько слов о госзаказах на проведение прикладных НИР в рамках федеральных целевых программ – ФЦП. Подробно эта проблема рассмотрена выше, в разделе «Распиливание бюджетных средств по Закону «О техническом регулировании».

Как отмечалось, темы прикладных НИР должны обосновываться при разработках ФЦП. Сегодня темы сочиняют чиновники после утверждения программ, договариваясь о заказах на условиях дележа денег. Нередко темы под заказ на тех же условиях сочиняют сами претенденты на его исполнение. Откаты в рамках частно-чиновничьего партнерства достигают половину стоимости заказа – об этом говорят открыто. Затем исполнители пишут, как правило, некие абсурдные сочинения, именуемые отчетами, которые никто не читает и не проверяет. И за эффективность израсходованных бюджетных средств тоже никто не отвечает. Замечу, по моим наблюдениям профессиональная приемка научно-исследовательских работ сегодня в министерствах невозможна из-за некомпетентности многих чиновников.

Несколько подобных «отчетов» присылали в редакцию «Промышленных ведомостей» в виде статей для опубликования, но из-за безграмотного и недостоверного содержания их приходилось возвращать авторам. Так как проку, кроме траты средств, от подобных НИР нет, представляется целесообразным временно прекратить их заказывать, а поручить компетентным НИИ сформулировать научно обоснованные темы исследований, если они требуются для выполнения соответствующих ФЦП. К сожалению, я не вижу сегодня правительственной организации, которая могла бы квалифицированно заказывать, контролировать выполнение и принимать такие работы. По воле чиновников прикладная наука у нас оказалась некоей таинственной «чёрной дырой», в которой исчезают и ученый люд, и выделяемые им бюджетные деньги.

Об абсурдности и вредности подчиняться положениям ФЗ-94 при проведении фундаментальных исследований, выполняемых в рамках научных программ государственных академий наук, а также программ международных научных исследований, также подробно сказано выше, в разделе «Может ли закон о госзакупках подменять законы мироздания?». Ученые должны отвечать за конечные результаты своих исследований, контролируют которые президиумы академий и их отделений, и сами научные сообщества, которые участвуют в этих работах.
 
Чиновники по причинам, указанным выше, в принципе не должны вмешиваться в закупки научного оборудования, и, тем более, уникального, в тонкостях которого они не разбираются. А за объективность расходования бюджетных средств и соблюдение смет расходов отвечают руководители научных учреждений. Поэтому совершенно очевидно, что закупки научного оборудования для фундаментальных исследований, проводимых в рамках государственных и международных научных программ, необходимо как можно быстрей вывести из под действия закона ФЗ-94.

А что делать с самим законом, юридически и по сути порочным? Его надо отменить и заменить грамотно разработанным подзаконным актом. И вот почему.
Согласно ст. 76 Конституции РФ федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации. Это, к примеру, защита прав человека. Поэтому предметами законодательного регулирования должны быть соответствующие государственные функции, к примеру, охрана здоровья, безопасность человека.

Технические средства, используемые для реализации этих функций, к предметам федерального ведения не относятся – они играют вспомогательную роль. Поэтому правовое регулирование их закупок должно осуществляться посредством подзаконных актов. В них, как показано выше, необходимо учесть, что, допустим, туалетная бумага и сложная техника существенно различаются характеристиками и их количеством. Поэтому и организация их закупок должна быть различной и определяться заказчиком. Необходимо только исходить из условий, чтобы закупаемая продукция была требуемого качества, и достигалась эффективность использования бюджетных средств, критерии которой должны аргументироваться.

Поэтому туалетную бумагу, ввиду насыщенности ею рынка, приобретать целесообразно в магазинах или непосредственно у ее изготовителей – конкуренция в ценах уже обеспечена. А вот сложную технику закупать надо после тщательной сравнительной экспертизы образцов, лучше тоже у изготовителя, с контролем качества и преференциями. Что касается научного оборудования, то закупать его должны сами ученые как посчитают нужным – не глупей они чиновников.

К сожалению, авторы многих законов и сам законодатель нередко игнорируют важные и основополагающие принципы нормотворчества – обоснованный выбор предмета правового регулирования и однозначность его толкования, а также обоснованный выбор критериев правового регулирования. В результате возникает длинная цепь ошибок и опасных последствий, усиливаемых другими правовыми актами, что мы и наблюдаем, в частности, в случае закона ФЗ-94.
 
Вопрос в том, делается это умышленно или по безграмотности. Если умышленно, то ради сохранения своего бизнеса за казенный счет чиновники не допустят создания Госснаба и отмены ФЗ-94. Возможно поэтому, блюдя свои интересы, они добивались проведения опасной для страны реформы электроэнергетики, принятия разрушительных для отечественной экономики законов «О техническом регулировании», «О защите конкуренции», «Об электроэнергетике» и многих других подобных по качеству и опасным последствиям правовых актов.

Невольно, подобно Гамлету, хочется спросить:

Быть иль не быть, вот в чем вопрос.
Достойно ль
Смиряться под ударами судьбы,
Иль надо оказать сопротивленье
И в смертной схватке с целым морем бед
Покончить с ними?

В переводе на современный лад это означает: сколь долго российскому государству и обществу предстоит еще терпеть чиновничий произвол?
 
Моисей Гельман
-----------------------------------------------------------------------------------------
 
Приложение к публикации:
 
Централизованная система закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в Калужской области

Из выступления губернатора области Анатолия Артамонова на совещании у Президента России, состоявшемся 28 марта в режиме видеоконференции, на котором обсуждалось исполнение ряда поручений главы государства

Более четырёх лет назад мы у себя в области создали централизованную систему размещения государственного и муниципальных заказов. На этот счёт с муниципалитетами были подписаны соответствующие соглашения, согласно которым они передали эти полномочия соответствующему областному органу.

За это время долю продукции, закупаемой на торгах, мы довели до 98 процентов от общей стоимости размещаемого заказа. Практически к нулю было сведено размещение заказов посредством котировок. Доля электронных аукционов в общем количестве торгов до перехода на федеральные площадки у нас уже составляла 86 процентов. И это был один из самых высоких показателей в стране. В прошлом году мы организовали также электронные торги при реализации контрактов по закупкам до 100 тысяч рублей. Особенно это было выгодно для предприятий малого и среднего бизнеса. Подобный опыт имеется только в Татарстане и в Калуге.

В этом году в феврале в Калуге состоялось Всероссийское совещание руководителей органов, уполномоченных на размещение госзаказа в субъектах Федерации. На совещании обсуждались аспекты работы в условиях действующего законодательства о госзакупках, а также были высказаны предложения относительно концепции новой редакции закона. Вот некоторые из этих предложений, которые представляют наибольший интерес.

1. Закон о государственных закупках должен, в первую очередь, отвечать задачам модернизации и инновационного развития, а также стимулирования разработок инновационной продукции. И мы не должны из-за слепого соблюдения каких-то принципов, которые несовершенны, плодят серость и горе-производителей, вынужденно закупать худшую продукцию из того, что существует, только потому, что за нее просят наименьшую цену. Заказчику нужно облегчить приобретение именно инновационной продукции, и легализовать ее закупки для государственных нужд, исходя из цены владения, а не из цены приобретения. Цена владения – это цена приобретения продукции плюс затраты по ее будущей эксплуатации.

Приведу пример. Лет 10 назад при строительстве автомобильных дорог мы отказались от применения обычного асфальтобетона, и перешли на щебёночно-мастичный асфальтобетон, который на 30-40 процентов дороже. Такие дороги, которые мы построили 10 лет назад, до сегодняшнего дня не требуют ремонта. А дороги, построенные с применением обычного асфальтобетона, необходимо ремонтировать через каждые два-три года их эксплуатации. И таких примеров можно привести много.

Сегодня закон о госзакупках формально не запрещает подобные госзаказы, но правоприменительная практика им препятствует. Я не буду конкретные приводить примеры, но их немало. Не будь подобной правоприменительной практики, регионы могли бы формировать и пополнять номенклатуру инновационной продукции на рынках товаров, в том числе закупаемых для государственных и муниципальных нужд.

2. Сегодня действуют единые процедуры закупок разнообразных товаров, работ и услуг, не учитывающие их специфики. Критерии определения победителя торгов также едины - и для тех, кто получит заказ на вывоз бытовых отходов в муниципалитете, и для тех, кому будут доверены строительство сложных инженерных объектов и закупка сложной техники для объектов здравоохранения. В этой связи настораживает, что в странах ЕС до сих пор не решают перейти на проведение торгов в электронном виде при реализации контрактов стоимостью свыше 60 тысяч евро. Спрашивается, почему? (Речь идет о закупках сложной дорогостоящей техники, требующей тщательного предварительного изучения ее характеристик. В противном случае, будут зря потрачены деньги. – Прим. ред.).

Допустим, закупаем мы те самые злосчастные медицинские томографы. Зачастую сложно определиться, какой томограф нужен для того или иного учреждения здравоохранения. Очевидно, это должна решать экспертная комиссия, которой можно доверять. Она должна определять, какой закупать томограф: тот, который производится какой-то конкретной фирмой - нашей или зарубежной, или какой-то другой. Когда же мы объявляем для этой цели электронные торги, то в силу общедоступности наших торгов получаем зачастую кота в мешке.
 
Кстати говоря, в странах ЕС существует на этот счёт процедура предварительных переговоров между заказчиком и потенциальными поставщиками, и она разрешена законом, что как-то гарантирует качество закупаемых изделий. А наши электронные торги открыты для всех, даже для неквалифицированных участников, не гарантирующих качество предлагаемой ими продукции.

Отмечу, что в самой некоррумпированной стране мира - Сингапуре основными критериями отбора участников торгов являются их квалификация и репутация поставщика, практический опыт выполнения аналогичных работ, наличие и достаточность оборотных средств, материально-технической базы и квалифицированных специалистов. У нас эта норма из закона исключена. Необходимы также законодательные меры защиты заказчика от недобросовестных поставщиков, прибегающих к демпингу, сговору, а зачастую и к коррупции.

3. Действующее законодательство практически не учитывает специфику региональных и муниципальных заказов. Зачастую суммы закупок для нужд регионов и муниципалитетов настолько малы, что не представляют интереса для участников на федеральных электронных площадках. За эти заказы охотнее бы взялся местный малый бизнес, однако его участие в торгах на федеральных площадках сопряжено с немалыми организационными и финансовыми затратами.

Электронная цифровая подпись и обязательный залог для участия в торгах обходятся в сумму, составляющую до 5 процентов от стоимости размещаемого заказа. Таким образом искусственно ограничиваются конкуренция и деятельность малых предприятий. Если в прошлом году на нашей региональной электронной площадке на каждые торги приходилось не менее трёх участников – представителей малого бизнеса, то сейчас на федеральной площадке, когда мы торги проводим, осталось в среднем по два таких участника. Поэтому предлагаю законодательно закрепить за регионами право проводить аукционы на региональных электронных площадках на сумму хотя бы до трех миллионов рублей.

И последнее. Текущее техническое состояние общероссийского портала закупок для государственных нужд приводит к довольно частым и длительным задержкам при размещении и оформлении заказов. Мы понимаем, что полная функциональная и техническая отладка портала требует времени. Поэтому, может быть, это один из веских аргументов в пользу того, что я предложил.

                                                        От редакции
 
Из выступлений на совещании министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной и руководителя ФАС Игоря Артемьева следовало, что им неведомо как можно исправить ситуацию с закупками продукции для госнужд. При этом они не прокомментировали практически значимые предложения калужского губернатора, хотя совещания проводят именно с целью обсуждения возможных решений проблем путем обмена мнениями. Видимо, нет его у них.
 
Между тем, практика централизации закупок продукции, как в ряде регионов, так и в государственных академиях наук, свидетельствует, что такие оптовые закупки способствуют сокращению коррупционных возможностей, повышают эффективность использования бюджетных средств и обеспечивают приобретение нужной и качественной продукции. К сожалению, чиновники, отвечающие за политику организации госзаказов и закупок товаров для госнужд, явно не способны справиться с этим делом.


Обсуждение статьи на форуме

Другие статьи номера «ПВ» , 0

Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Rambler's Top100